JOSÉ  LUIS  ALEMÁN  S.J.
La experiencia de crisis financieras, en modo alguno privativas de República Dominicana, habla elocuentemente de la necesidad de un sistema de supervisión efectivo y políticamente neutral. Sin embargo, las personas responsables de las políticas todavía se muestran renuentes en muchos países a conceder verdadera independencia a las agencias reguladoras de bancos, pensiones y valores.

El FMI en Economic Issues 39, 2006, diagnóstica el origen de esta resistencia de los políticos, también de los supervisado,  y ofrece un excelente resumen de buenos acuerdos institucionales logrados en diversos países para superarla. La magnitud de nuestras quiebras bancarias del 2003 y la proliferación de Superintendecias también en otros sectores como telecomunicaciones y electricidad invitan a repensar la estructura institucional de agencias supervisoras. La dimensión regulatoria no es contemplada

Diagnóstico de la resistencia a agencias supervisoras independientes

El Fondo Monetario presenta un diagnóstico dual, muy racional uno, bastante tropicalizado otro, pero realistas ambos. El diagnóstico racional se basa en el bien público, el tropicalizado en el bien de los políticos con poder de decisión. El bien público obstaculiza el privado-partidista y éste a aquél.

El primer argumento basado en razones ligadas con el bien común es el temor de los políticos de que las Superintendencias independientes se conviertan en un “cuarto poder” que, además, ni siquiera se balancea con otros poderes. De hecho incluso los tres clásicos poderes constitucionales se relacionan entre sí aunque sólo sea como limitantes de los otros. Además las Superintendencias financieras toman decisiones potenciales de gran importancia económica e incluso política como la suspensión o cierre de bancos. Delegar esas facultades a instituciones independientes de los tres poderes parece excesivo.

Un segundo argumento racional que milita contra esta independencia es la tentación de  las Superintendencias a centrarse en los intereses de las empresas del ramo con olvido del bien público.  Una de las principales funciones de los políticos es la de tomar decisiones bajo la presión de   muy distintos intereses del público. En cambio las Superintendencias reducen su actividad a sólo una gama, importante sí,  de intereses que comparados con los que asedian a los políticos son muy específicos. Las competencias especializadas sirven para preparar decisiones políticas pero no para coordinarlas.

El diagnóstico tropicalizado obedece más estrechamente a nuestra situación. Nuestros políticos, como los de otros muchos países, ven que el sector financiero es un vehículo casi ideal para generar empleos y contribuciones, y para hacerse interesante a beneficiados de la aplicación de políticas conectadas directa o indirectamente con préstamos y regulaciones. Los políticos, para beneficio personal o del partido, tratarán de mantener posiciones de poder formales o informales en la regulación y supervisión del sector financiero en vez de delegar esas responsabilidades a una agencia independiente. A pesar de la conciencia de esta debilidad tropical tan propicia a indelicadezas el  FMI hace como que cree que la resistencia a la independencia de las Superintendencias es superable mediante una serie de remedios altamente racionales orientados a responsabilizarlas a los tradicionales poderes estatales. Al suponer buena fe en los decididores políticos se ahorra el Fondo  su enemistad y  propone acuerdos para hacer responsables ante ellos a las Superintendencias independientes a cambio de renunciar a incidir en su manejo administrativo. La misión casi imposible se asemeja a la de diseñar un círculo cuadrado que admite solución redefiniendo hábilmente los términos.

El Fondo reconoce que no es tarea fácil unir independencia respecto a los  poderes públicos con la obligación de rendirles cuenta. Efectivamente independencia de las Superintendencias significa no-aceptación de directivas del Gobierno; responsabilidad ( accountability) necesidad de dar cuenta de sus actividades y en caso de necesidad tomar acciones que reorienten sus limitaciones. El texto toma ribetes casi trinitarios al concretizar la “responsabilidad” como algo que conlleva mecanismos de supervisión con los cuales nadie externo controla  las operaciones de la agencia independiente y sin embargo la agencia está “bajo control” ( “no one controls the independent agency, yet the agency remains under control”). La formulación es desafortunada. Más claro es decir que la responsabilidad refuerza la independencia al darle el Gobierno legitimidad y exigirle rendición de cuentas y permitir a la opinión publica expresar su parecer sobre sus políticas.

En última instancia lo que importa son las provisiones institucionales -no las fácticas dependientes de la buena o mala voluntad de los actores- que ligan Gobierno y Superintendencias. Concretamente independencia y derecho a recibir y dar cuentas depende de acuerdos fijados por leyes.

2. Rendición de cuentas

Al Legislativo

En Estados de derecho el Congreso establece el marco legal bajo el cual operan de modo independiente las Superintendencias. Aprobadas las leyes el Congreso debe recibir cuentas de ellas sobre la adecuación de sus atribuciones  a la realidad, sobre el modo real de ejercer sus poderes y sobre la conveniencia de modificar la legislación.

Para eso la ley que establece una Superintendencia debiera: a)establecer obligaciones periódicas de rendir cuenta de sus operaciones al Congreso especificando si debe dirigiese al pleno o a un comité especializado, b) permitir al Congreso hacer indagaciones sobre las operaciones de la Superintendencia; c) prohibir al Congreso ceder su rol supervisor al Ejecutivo; d) prohibir que un miembro cualquiera del Congreso pertenezca a la Junta Directiva de la Superintendencia.

Al Ejecutivo

La necesidad de una rendición de cuentas al Ejecutivo nace de dos hechos: es éste quien tiene la última responsabilidad de  las políticas fiscales y financieras y de sus disposiciones administrativas, y juega un papel clave en el nombramiento del director y miembros de la Junta Directiva.

A ese fin la Ley de Superintendencias tiene que especificar a) las exigencias, el formato  y la frecuencia de informes sobre operaciones al Ejecutivo, informes que pueden ser también informales; b) permitir al Ejecutivo indagaciones  sobre operaciones de la Superintendencia; c) especificar los criterios para despedir altos directivos;  d) excluir al Secretario de Finanzas envolverse directamente en las operaciones administrativas y formuladoras de políticas de la Superintendencia.

 Al Judicial

Las empresas afectadas por decisiones de la Superintendencia  deben disfrutar del derecho a recurso ante tribunales. La Superintendencia, en efecto, debe actuar dentro de los límites de la ley.

La Ley que la crea  tendría que: a) autorizar, sin suspender operaciones de la Superintendencia,  revisiones administrativas por el Judicial  en lo que se refiere al cumplimiento del debido proceso de ley cuando toma decisiones que afectan a las empresas como aprobación y revocación de permiso de operaciones o sanciones impuestas por incumplimiento; b)   incluir procedimientos que impongan a la Superintendencia obligación legal de asumir perdidas causadas por manejo impropio  de sus poderes supervisores.

 A los interesados

Las Superintendencias se financian generalmente por aportes de las empresas supervisadas; a ellas deben también rendir cuentas. Los consumidores, el público en general fuente última de legitimación democrática, tienen también  derecho a exigir cuentas o al menos a recibir información transparente y no sesgada.  Respecto a las instituciones supervisadas la ley debe concederles derecho a ser consultadas, a demandar cuentas y a tener un representante en la Junta de Directores. Esta presencia, sin embargo,  abre la puerta a influencias indebidas de los supervisados. Como medidas equilibrantes figuran la exigencia de una auditoria externa a la Superintendencia que analice la legalidad de la administración financiera, la exactitud de sus reportes financieros y el uso eficiente de recursos, por una parte, y un cuerpo de auditores internos con acceso a toda la información interna, responsable a la Junta de Directores y al Congreso, por otra parte.

A otros países y a instituciones internacionales

 Normas nacionales privilegiadas o en disonancia con  prácticas generalmente aceptadas coloca  a los demás países en situación desventajosa. De hecho, además, existe un “contagio” internacional de malas prácticas como tolerancia a flujos financieros ligados procedentes de lavado de dinero.

La respuesta a estas necesidades de cada nación se han concretizado no sólo con el  establecimiento de normas  financieras internacionales sino con el monitoreo de su cumplimiento sea por parte del FMI y del Banco Mundial sea como evaluación mutua de pares. No se ha llegado a una verdadera responsabilidad de rendir cuentas  a un organismo internacional pero como dicen Huepkes, Quintín y Taylor, autores del Informe publicado por el FMI, “dar cuentas de sus normas y prácticas a auditores internacionales, a la comunidad financiera internacional y al público en general añade legitimidad a las Superintendencias”.

3. Las Superintendencias Financieras en algunos Países

El estudio del Fondo Monetario concluye con una descripción de las leyes sobre Supervisión Financiera aprobadas a partir de 1997 en Inglaterra, Alemania, Canadá, Japón, Corea, Chile, Polonia y Hungría.

Aunque la finalidad general es la misma en todas estas legislaciones y en todas se aprecia el interés por dar independencia   a las Superintendencias existen sensibles variaciones entre países con  leyes  muy generales respecto a las funciones de estas agencias como en Inglaterra, Alemania y Polonia, y otros que  las detallan más, como Canadá Japón y Chile.

Si comparamos la ley de Inglaterra (2000) y la de Canadá (1997) notamos el carácter muy general de la legislación Británica sobre las funciones de su Superintendencia (mantener la confianza en el sistema financiero, promover su comprensión pública, ofrecer protección adecuada a los consumidores y reducir los delitos financieros), y el mucho más concreto de Canadá (examinar la solidez de las instituciones financieras y su cumplimiento de las leyes, avisar a la administración de las instituciones del sistema sobre la necesidad  eventual de acciones remédiales, promover políticas de control de riesgos, monitorear  eventos generales de la economía que puedan afectar las instituciones financieras, administrar las leyes del sector). El convenio del acuerdo Stand-by entre el FMI y el Gobierno Dominicano acentúa aún más, como era de esperar tras la crisis del 2003, la concreción de esas funciones.

En todos estos países, el Presidente, el Primer Ministro o el Secretario de Finanzas, representantes del Ejecutivo, nombran o proponen al Congreso (Polonia, Hungría) los directores de la Superintendencia. Ni en Chile ni en Corea se menciona la rendición de cuentas al Congreso. En todos los países se exige un reporte anual al público (en Chile cada tres meses) sobre el estado de las instituciones supervisadas.

A nosotros acostumbrados a ver en el Banco Central la máxima autoridad financiera nos sorprende su  descalificación como institución encargada de la supervisión de las empresas financieras e incluso como institución modelo que sirva de ejemplo  para las nacientes o por nacer  Superintendecias financieras. El Informe dedica tres de sus 14 páginas a explicar que la  misión del Banco Central es mucho más específica y dispone de menores poderes regulatorios  que las Superintendencias obligadas  a rendir cuentas al Congreso, al Poder Judicial y a la misma industria lo que las  fuerza a tomar decisiones “bien razonadas y basadas tanto en las leyes como en los hechos”.

Reflexiones personales

4. El trabajo del Fondo es resultado de décadas de esfuerzos intelectuales y morales en búsqueda de soluciones “prácticas” a dos grandes problemas del “New Capitalism” de Galbraith:  prácticas bancarias y financieras divorciadas o al menos “separadas” del  debido respeto al dinero de otros, y favoritismo estatal por necesidad oculto a ciudadanos discriminados. Cualquier solución implica pérdida de poder para propietarios de empresas financieras y para políticos gobernantes. No era posible una situación win-win para  ellos. De ahí la renuencia de ambos a Superintendencias realmente independientes.

El juego se asemeja más a un min-min (minimizar  pérdidas para ambos jugadores políticos y financistas)  o a un maxi-min  donde los jugadores sean los ciudadanos que  maximizan beneficios y las instituciones financieras (más el Estado) que minimizan pérdidas. El equilibrio que garantiza ese resultado, supuesta la imposibilidad de regresar al antiguo modelo, puede llamarse independencia con rendimiento de cuentas. Si rechazamos la imposibilidad de regreso al viejo modelo sin negar el derecho de los ciudadanos a supervisar el sistema financiero tenemos, sin embargo,  una salida muy del agrado de nuestros políticos: supervisión basada  no en leyes a la larga exigibles ante tribunales que a su vez a la larga tendrán que actuar más “neutralmente” sino en la calidad moral de los gobernantes: “en países como el nuestro lo importante son los hombres no las leyes” que dijese un presidente en los sesenta.

Esta vieja y sofista  estrategia sigue usándose o intentándose como muestran los esfuerzos del gobierno por evitar leyes que obliguen al Estado a licitar  contratas e inversiones, condición para la vigencia del CAFTA-RD. La argumentación es casi cínica: los acuerdos internacionales muy pero muy libres de límites concretos tienen fuerza de ley en nuestros tribunales de justicia, luego no necesitamos leyes concretas… ¡Como si la obligación generalmente formulada se cumpliese!

 La moraleja es sencilla: leyes claras de supervisión que respeten la independencia de las Superintendencias pero las obliguen a rendimiento de cuentas. Hombres o mujeres que las administren siempre habrá pero ni bastaron ni bastarán sin leyes que ellos o ellas tendrán que urgir aunque también es cierto que sin ellos o ellas las leyes son sólo expresión de lo que  debe hacerse. Leyes y personas honestas se complementan pero no se bastan independientes unas de otras.