Propuesta de reformas institucionales

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POR JOSÉ LUIS ALEMÁN S. J.
La evaluación que el Foro Económico  hace de nuestra economía nos coloca muy abajo, puesto 102 en el Índice de Competitividad para el Crecimiento y 105 en el de Competitividad de Negocios. Estos Índices son importantes tanto para Gobiernos como para Empresas Extranjeras con relaciones,  negocios o inversiones actuales y potenciales en el país.

El objetivo de estos índices es  evaluar la opinión de un grupo de personas calificadas y responsables sobre las facilidades de crecimiento macroeconómico del país el primero, y de las empresas el segundo.  A diferencia de índices basados en resultados ya registrados de lectura relativamente objetiva para todos, los índices de opinión no coinciden necesariamente con las tendencias proyectadas de datos  sino con la interpretación de algunos de ellos y por experiencias de personas con escalas de evaluación posiblemente diferentes entre sí. Su valor “objetivo”, reflejo de la realidad, es intrascendente y no existente por no medir hechos sino posibilidades. En cambio si las expectativas de futuro determinan las actividades económicas de efecto duradero -inversiones y contratos a largo plazo- las opiniones importan más que los hechos pasados. De ahí su enorme peso para el desarrollo económico.

La calidad de índices de opinión viene ligada con el grado de inmersión y el “olfato” de las personas consultadas y de las instituciones a las que  pertenecen. El Foro Económico Mundial elige no sólo a nacionales anónimos de cada país sino a extranjeros unidos a él por vínculos comerciales y financieros. Esta composición mixta se impone por la sencilla razón de que a nivel mundial lo que más importa es la opinión calificada del resto del mundo. Hay que recalcar finalmente que la utilidad y aceptación de estos índices por la comunidad económica mundial se medirá por su potencial para interpretar el futuro. Si éste difiere de lo previsto de modo sistemático, sea por filias o fobias, el Foro pierde credibilidad y sustentabilidad económica. Los índices se encuentran sometidos en última  instancia a una prueba empírica: hechos futuros contra opiniones presentes.

  Tras esta introducción metodológica pasemos a examinar la posición dominicana en el Índice de Competitividad para el Crecimiento.

1. El Índice de Competitividad

  Este índice se levanta sobre tres columnas: calidad del ambiente macroeconómico, situación de las instituciones públicas y nivel de potencialidad tecnológica. El Índice Tecnológico difiere según el país sea innovador principal o no. República Dominicana pertenece al segundo grupo de países según tecnología. Cada uno de estos índices tiene igual peso en el índice global de competitividad: un tercio de la puntuación total.

1.1El Índice de Ambiente Macroeconómico busca evaluar la calidad actual de las políticas fiscales y monetarias. Para eso investiga tres aspectos: estabilidad, evaluación internacional del riesgo país, y grado de desperdicio del gasto público. Examinemos brevemente cómo se mide cada uno de estos aspectos.

El subíndice de estabilidad macroeconómica se obtiene por una mezcla de datos estadísticos (deficits o superávits fiscales, tasa de ahorro nacional, inflación, tasa de cambio efectiva,  distancia entre tasas activas y pasivas de interés y deuda pública), y de preguntas sobre dos temas: probabilidad de una recesión nacional el próximo año, y facilidades crediticias para su empresa mayores o menores que el año pasado.

La evaluación del riesgo país viene dada por la calificación de compañías evaluadoras internacionales.

Finalmente se pide la opinión sobre la composición  del gasto público dedicado a  bienes y servicios necesarios no provistos por el mercado.

La calificación global de la República Dominicana  en el Índice de Estabilidad Macroeconómica fue desastrosa: la sexta más baja de 117 países evaluados y la más baja de América Latina. Temo que el bajísimo porcentaje de gasto público social  y de pago de la deuda cuasi fiscal, por una parte, y la dedicación de recursos a obras útiles pero de prioridad cuestionable como el Metro pesaron  tanto como los datos sobre el interés y la deuda pública.

Los países mejor calificados fueron Singapore, Noruega, Dinamarca, Finlandia y Emiratos Arabes Unidos. Inglaterra y Estados Unidos recibieron relativamente baja puntuación: lugares 18 y 23. Chile resultó el país latinoamericano con mayor estabilidad macroeconómica: lugar 15.

1.2 Un segundo Índice Tecnológico resulta de un promedio de tres subíndices: innovación tecnológica (posición del país a nivel mundial, capacidad de absorber tecnología de su empresa, gasto de su empresa en Investigación y Desarrollo, colaboración de su empresa con Universidades nacionales; datos sobre patentes norteamericanas logradas por millón de habitantes, matricula bruta universitaria), transferencia tecnológica (importancia de la inversión directa extranjera como fuente de nuevas tecnologías, licencias de tecnologías extranjeras como medio para adquirirlas), y tecnologías de información y comunicación (acceso en las escuelas a Internet, papel de la competencia para mejorar la calidad y bajar los precios, prioridad y eficiencia de los programas gubernamentales, calidad de leyes sobre firma electrónica, comercio electrónico, defensa al consumidor; datos sobre  usuarios de celulares, Internet, teléfonos y computadoras por habitantes).

En este índice la República Dominicana logró una mucho mejor calificación: puesto 67 de 117 países detrás de Chile, Costa Rica, Brasil, México, Argentina, Uruguay y Panamá pero antes de El Salvador, Venezuela, Colombia, Perú, Guatemala, Nicaragua, Honduras, Bolivia y Paraguay.

A nivel mundial los líderes fueron por su orden  Estados Unidos, Finlandia, Taiwán, Suecia, Dinamarca, Suiza, Korea y Japón

1.3 El tercer Índice, Instituciones Publicas, indaga la situación de leyes y contratos(calidad y efectividad de las leyes, independencia de los tribunales respecto a presiones públicas y privadas,  neutralidad del Estado en licitaciones públicas y costos impuestos a la empresa por  organizaciones criminales) y el grado de corrupción (comisiones extralegales para obtener permisos de importación y exportación, conexiones a redes de utilidades públicas, y liquidación de impuestos).

Como era de sospechar obtuvimos una muy baja evaluación en este tercer Índice: puesto 105 de 117 países, delante en América Latina sólo de Venezuela, Guatemala, Paraguay y Ecuador. Los seis países con la mejor evaluación resultaron ser Nueva Zelanda, Dinamarca, Islandia, Singapore, Finlandia y Noruega. Inglaterra y Estados Unidos ocuparon las posiciones números 12 y 18.

  El resultado de estos tres índices en el Índice global de Competitividad para el Crecimiento revela que ella no es privilegio  de países sajones ni centroeuropeos. Los mejores índices fueron obtenidos por Islandia, Suiza, Noruega, Australia, Finlandia, Estados Unidos, Suecia, Dinamarca, Taiwán, Singapore.

  En general, con la excepción de Chile, los países latinoamericanos figuran muy abajo en la lista de competitividad: los mejore situados fueron Uruguay, México, El Salvador y Colombia. Debajo de nosotros sólo están Ecuador y Paraguay.

2. Posibles estrategias

La mayor parte de las estrategias exitosas resultan de opciones prioritarias entre fines  y medios alternos que implican renuncias a muchas de las cosas que uno hubiera deseado hacer. Los campos de libertad de que gozamos al elegir prioridades es menor de lo que parece; la sociedad nacional y externa los limita o al menos los condiciona. En otros términos: fuera de los ejercicios académicos, donde el experimento mental reina sin competencia, las opciones posibles son escasas y casi siempre significan para muchos pérdidas sensibles de bienestar o de poder. Los óptimos paretianos,  en los que nadie está peor y por lo menos alguien mejor, sólo son factibles pora su vez poco factiblescompensaciones sociales. Tras esta nota precautoria veamos que fines y qué medios parecen mejores para nuestra estrategia político económica.

1. Por dónde empezar

  Evocando la memoria de estrategias a una de las mayores crisis de la historia occidental, la reforma de las costumbres religiosas de los siglos XIV a XVI, sabemos que en la cristiandad, entonces prácticamente la catolicidad, se debatía la respuesta a una pregunta extrema: ¿dónde comenzar? ¿por la cabeza, Papas y Obispos, o por los miembros, órdenes religiosas y fieles de a pie?

La planificación de la reforma institucional del país comienza similarmente por la prioridad, nunca exclusiva, entre Estado y Sociedad Civil. Me inclino por la reforma de la cabeza, del Estado, y esto por tres razones: es fácil de identificar, es actor principal de la lucha por el poder y existe una aceptación en principio de cómo debe ser su reforma.

  Antihistórico parece centrar la atención primariamente en la reforma institucional del Estado teniendo en cuenta que algunos grupos empresariales han sido los principales instigadores interesados de nuestra desinstitucionalidad. ¿Por qué no comenzar por ellos? Porque sólo el Estado disfruta en nuestra realidad actual de algo semejante al monopolio del poder coactivo para forzar a otros  el cumplimiento parcial de las reglas del juego. Los juegos “cooperativos” entre los miembros del sector privado no son frecuentes y adolecen en todo caso de poder coactivo legítimo para imponer decisiones. El Estado, en cambio, tiene en teoría ese poder hasta para autorregularse. La reforma puede y debe comenzar por la cabeza aunque obviamente no debe descuidarse la de los miembros.

 Otra razón de peso en favor de iniciar la reforma por el Estado la encontramos en la importancia de su papel desinstitucional. Nuestros Gobiernos han incurrido en el error fatal de abandonar el papel de árbitro neutral entre los diferentes grupo sociales vinculándose con algunos de ellos, hoy en día sobre todo partidos políticos -antes grupos empresariales- y ejerciendo el poder de formas abiertamente discriminatorias. Una consecuencia de esta renuncia a la función de rector del bien común ha sido el auge de la corrupción activa -otorgación de privilegios, empleos, contratas a su clientela-y pasiva: aceptación de comisiones y dádivas por temor a un ajuste de cuentas si se pierde el poder.

De acuerdo a estos criterios la reforma debe comenzar por el  por el Gobierno  reclamando para él el cumplimiento de su función de agente del bien común neutral a intereses personales o grupales políticos o empresariales.

 

2. Cómo empezar

  Elegido el sujeto prioritario de conviene centrarse en la elección del campo principal de reforma. Hay muchos campos importantes pero, como expusiera Felipe González de España, ningún Estado serio o con ganas de serlo puede trabajar con éxito en más de tres ó cuatro aun cuando deba tener en cuenta administrativa y financieramente a los demás. Un país en desarrollo tiene muchos posibles campos de prioridad: energía eléctrica, educación y salud, seguridad ciudadana, seguridad bancaria, seguridad institucional…

  Los índices del Foro Económico Mundial expuestos en el inicio de este artículo señalan como factor subyacente de nuestras debilidades relativas en una economía global la falta de seguridad institucional.

  Por seguridad institucional entendemos, de  manera abstracta, la calidad de los derechos de propiedad, de los tribunales y de las instituciones reguladoras. El TLC y el Convenio con el FMI han concretizado estas reformas institucionales. Para el desarrollo de políticas de Estado a largo plazo aceptadas por todos tenemos que pasar por una mucho mayor transparencia del manejo de todos los ingresos y gastos públicos, por la neutralidad del Estado y la impugnabilidad jurídica de licitaciones de contratas e inversiones públicas, por una regulación efectiva de actividades de probables riesgos catastróficos como las bancarias y bursátiles, por el castigo -no la mera remoción-de los infractores de los derechos de propiedad.

  Parecen muchas cosas pero en realidad se trata de una sola: eliminación progresiva del ejercicio no regulado por normas generales del poder público.

Dicho de otro modo para reformar al Estado tiene éste que cumplir los compromisos que acordó con el FMI y con el CAFTA-DR. Desgraciadamente estos compromisos cuestionan el poder del Ejecutivo. Es comprensible. Por lo tanto es comprensible una creciente  resistencia estatal al acercarse la hora de llevarlos a la práctica. 

3. Cómo profundizar una reforma institucional Muchos creemos que nuestra organización constitucional adolece en el campo económico de dos notables debilidades: los poderes excepcionales otorgados al Presidente en los Artículos 55 y 115  de la Constitución. El Artículo 55 confunde a propósito las funciones gerenciales (toma de decisiones estratégicas) con la administración de operaciones ordinarias y concede al Presidente hasta la exención en esas áreas de leyes aprobadas por el Congreso, como ha aceptado hasta la misma Suprema Corte de Justicia. Los poderes dictatoriales no dejan de serlo por ejercerse con guante blanco ni pueden calificarse de normales, ciento cincuenta y pico de años después de haber sido impuestos como excepcionales.

El Artículo 115 limita extremadamente el poder Legislativo en la iniciación y modificación de las propuestas de las Leyes de Presupuesto y de Gasto Público cuestionando la esencia misma del equilibrio de poderes.

Cómo no emprender reformas institucionales

Por definición introducir reformas institucionales contra normas constitucionales es una contradicción jurídica.  En estos tiempos en los cuales se quiere conocer el parecer de instituciones del pueblo distintas de las congrecionales tal vez no esté de más recordar los últimos artículos de la actual Constitución  que especifica el modo de introducir enmiendas constitucionales ( Art. 116,117 y deslegitima cualquier otro (Art. 119,120):

a) la propuesta de Reforma debe ser presentada con el  apoyo de la tercera parte de los miembros de una u otra Cámara o ser sometida por el Poder Ejecutivo

b) la aceptación de la propuesta se declarará por ley, no observable por el Ejecutivo, que determinará el objeto de la reforma, ordenará por Ley la reunión de la Asamblea e indicará los artículos sobre los cuales versará

c) la Asamblea Nacional, estando presente más de la mitad de los miembros cada Cámara,  decidirá por mayoría de las dos terceras partes de los votos las reformas propuestas

d) Ninguna reforma podrá versar sobre la forma de gobierno que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo

e) La reforma de la Constitución sólo podrá hacerse en la forma que indica ella misma, y no podrá jamás ser suspendida ni anulada por  ningún poder ni autoridad ni tampoco por aclamaciones populares.

Obviamente estas disposiciones tienden a dificultar sobre manera cambios institucionales formulados en determinadas situaciones que sin duda reflejaban actitudes e intereses de las clases dominantes en la Asamblea. Este es el papel de las instituciones: asegurar su vigencia salvo que no existan cambios notables en la composición de los organismos constitucionales. El cambio es posible pero no fácil.

Lo curioso es percibir como quienes defienden la permanencia de algunos artículos (por ejemplo los 55, y 115) a veces quieren ignorar principalmente los artículos 116-120.