POR ADOLFO MARTÍ GUTIERREZ
Los impuestos que financian el gasto público impactan en múltiples aspectos de la actividad económica. Por ello, su análisis merece un estudio exhaustivo y permanente a lo largo del tiempo, que audite cada uno de ellos en la búsqueda de una óptima relación entre costos y beneficios tanto en lo económico como en lo social. Un sistema tributario deseable debería promover una mayor eficiencia, equidad y desarrollo en las bases de una economía. Para lograrlo, es clave evitar distorsiones en la asignación eficiente de los recursos, y que las decisiones de las personas y las empresas no estén condicionadas por impuestos que provoquen distorsión y políticas inestables.

Más allá de los cambios periódicos que suceden tras las administraciones, es considerado esencial que un país trace una orientación de largo plazo que asegure la previsibilidad tributaria. Si bien todo tributo introduce algún tipo de distorsión, es importante que ésta sea la menor posible. De lo contrario, al alterar la asignación de recursos se producen asimetrías, iniquidades e incluso pérdidas de recaudación, con impacto negativo en la tasa de crecimiento económico del país.

Tres objetivos esenciales

Como los impuestos afectan los incentivos económicos, alteran el comportamiento que busca la mejor manera de equilibrar las relaciones entre los consumidores, productores y trabajadores. Así, un sistema tributario debe ser lo más neutral posible, y debe evitar o reducir al mínimo la discriminación a favor o en contra de opciones particulares. En ese sentido, Harvey S. Rosen, de la Universidad de Harvard y jefe de asesores económicos de George W. Bush, manifiesta en su famoso libro de Hacienda Pública, que establecer una valoración correcta de la carga fiscal de un país es una tarea complicada y que más bien su incidencia dependerá de cómo se determinan los precios. En esencia, todo va a depender de si la carga de un aumento de los impuestos se traspasa o no al precio y de que si con los efectos se perjudica el productor o el consumidor. En la mayoría de los casos, es de esperar que los cambios sean mayores en el largo plazo. Ante ello, la literatura económica distingue tres objetivos de especial relevancia para delinear un sistema tributario: eficiencia, equidad y eficacia.

Hay que distinguir las distorsiones en una economía que se mantiene en estado estacionario de aquellas que afectan su tasa de crecimiento. En el primer caso, los impuestos pueden causar una pérdida de bienestar (también llamada costo de eficiencia) con relación al que hubiera existido en su ausencia. La presencia de los tributos reduce las posibilidades de consumo e inversión en la economía. En el segundo, los impuestos reducen la tasa de crecimiento con un efecto negativo en la dinámica de la economía y el bienestar de los individuos.

En primer lugar, las mejoras en la eficiencia impositiva se pueden alcanzar por tres mecanismos: (a) al ampliar la base impositiva, mediante la eliminación de exenciones y regímenes especiales; (b) al reducir la dispersión de las tasas; y (c) al integrar distintas estructuras impositivas para evitar oportunidades de arbitraje. Otras políticas posibles para minimizar las distorsiones y aumentar la eficiencia son: d) utilizar el sistema impositivo para mejorar el bienestar, corrigiendo fallas de mercado; (e) relacionar la provisión de bienes y servicios públicos y adecuarlos a su evolución en el tiempo; y f) mantener bajo el costo de cumplir con las obligaciones impositivas asegurando que las reglas fiscales sean claras, para evitar toda complejidad innecesaria.

En segundo lugar, el impacto de los impuestos en los distintos sectores de la población se relaciona con la meta de alcanzar la equidad o justicia de una economía, en un doble desafío: a) buscando la equidad horizontal, cuando los contribuyentes son tratados de igual manera en su posición económica; y b) buscando la equidad vertical, cuando la sociedad debe decidir hasta qué punto quienes tienen mayor capacidad contributiva deben pagar proporcionalmente más, empleando instrumentos tributarios que eviten colisionar con el objetivo de la eficiencia. El sacrificio de un objetivo como la equidad, para el logro de otro (la eficiencia) debe ser el mínimo posible. Por lo tanto, en la mayoría de los casos no habría conflicto entre eficiencia y justicia horizontal. Para evaluar el grado de equidad vertical se deben tener en cuenta problemas de definición: ¿Cuáles son los niveles de ingresos compatibles con una vida digna? o ¿Cuál es el nivel de capacidad contributiva a partir del cual un contribuyente debe transferir ingresos hacia los sectores de menores recursos?. De esta manera, para que la equidad sea posible, la política fiscal del Gobierno debe cumplir al menos cuatro condiciones previas: a) ser claramente aceptada por los ciudadanos; (b) ser perfectamente justificable; c) ser públicamente controlable; y d) ser permanentemente evaluada en cuanto a la relación costo-beneficio económico-social.

En tercer lugar, muchos autores, como Richard Musgrave (1993), Oscar Bergasa (2001) y Luis Pazos (2001), hacen énfasis en la eficacia recaudatoria, que incluye la capacidad para hacer cumplir las reglas fiscales al menor costo posible para el contribuyente, debe estar garantizada por el sistema. Para alcanzarla se deben lograr dos condiciones básicas: a) que pueda ser de simple aplicación; y b) que promueva la vocación de pago del contribuyente. Un impuesto percibido como injusto o arbitrario puede generar reparos entre los contribuyentes y fomentar la evasión. La neutralidad también ayuda a que las reglas fiscales sean claras y simples, y permite reducir los costos tributarios relativos a la administración y al cumplimiento. Es de este modo que se interpreta que la ineficacia en la recaudación afecta la equidad y la eficiencia del sistema. Dado que la evasión no es uniforme entre todos los agentes económicos y todos los sectores, las tasas efectivas resultan diferentes y esta situación genera costos de bienestar similares a los que habría con una tributación diferencial. A su vez, esto podría ocasionar iniquidad vertical, si a los sectores con ingresos más altos les resultara más fácil evadir los impuestos.

Por último, la complejidad tributaria, sea ésta por multiplicidad de normas operando al mismo tiempo (incluso contradictorias), como por la actuación de distintos agentes recaudadores sin una adecuada concertación, genera problemas de eficiencia, eficacia y disminución del bienestar por aumento del costo para el ciudadano y aumento de la evasión, con la consiguiente pérdida de ingresos para el Estado y para la sociedad.

Los impuestos dominicanos

Los gobiernos de RD en promedio recaudan un 15% de lo que el país ha producido en los últimos veinte años. En la llamada presión fiscal de ese periodo, los ingresos han crecido anualmente a un promedio de 27.6% y los gastos en 27.4%, lo cual no parece denotar la presencia de desajustes fiscales serios en las finanzas del Gobierno. Sin embargo, de analizar determinados periodos históricos, pueden comprobarse desviaciones importantes. Por ejemplo, los años en que más crecieron los ingresos fueron los años en que, de alguna manera, logró incidir la instauración de reformas impositivas. Esto se evidencia en 1988 (72.2%), en 1991 (73.0%) y en 2004 (58.4%). Pero, precisamente han sido esos años en los cuales el gasto público ha crecido proporcionalmente en mayor grado, con tasas de 65.5, 37.9 y 80.0%, respectivamente.

Las reformas tributarias en RD han logrado mantener niveles de ahorro corriente (saldo de ingresos y gastos corrientes con respecto al Producto Interno Bruto) favorables al Gobierno Central. No obstante, los gobiernos han estado en presencia de dos problemas latentes de irrevocable reversión: el aporte de importantes transferencias y subsidios y la tendencia decreciente de los ingresos por tributos a las importaciones. El aporte de importantes transferencias y subsidios se ha solventado con el aumento gradual de establecer más impuestos o de ampliar la base gravable de los mismos. La tendencia decreciente de los ingresos por tributos a las importaciones se ha solventado vía la sustitución por impuestos a las mercancías y los servicios, básicamente a través de impuestos indirectos. La estructura de la carga tributaria total descansa en el comportamiento de cinco renglones: 45.6% son sobre impuestos a las mercancías y los servicios; 31.7% impuestos sobre el comercio exterior; 20.8% de impuestos sobre los ingresos; 1.7% de impuestos sobre el patrimonio; y 0.3% sobre otros impuestos.

Los ingresos fiscales han caído por el alto grado de evasión fiscal, permitido por los vericuetos de la ley o la situación de ilegalidad, que incluye a las empresas informales, por exenciones legales, subsidios, las recesiones, el estancamiento económico o la caída de los salarios. La posibilidad de compensar la ausencia de ingresos estables con otras fuentes de recursos se ha venido agotando por diversas razones, entre otras: se ha reducido el número de empresas públicas susceptibles de ser desincorporadas; ante la globalización de los mercados, el exorbitante aumento en los precios del petróleo; y la sistemática pérdida de ingresos arancelarios que deriva de los acuerdos de libre comercio. Estos elementos resaltan el imperativo de efectuar una reforma fiscal estructural que eleve la recaudación e incremente el gasto público en inversión física y humana.

Sin dudas se requiere más gasto para desarrollar nuevas políticas públicas. El debate debe centrarse en la composición del ingreso y el gasto público. Hoy, la política y la práctica de programación del ingreso y del gasto público mantienen la hegemonía y discrecionalidad del Poder Ejecutivo. La ciudadanía no tiene ninguna participación en su elaboración y mucho menos en la gestión y vigilancia de la forma en que se siempre se aplica.

El autor es economista y profesor universitario. E-Mail: adolfomarti@verizon.net.do