¿Qué es la iniciativa global para reducir la deuda externa?

¿Qué es la iniciativa global para reducir la deuda externa?

A mediados de la década de los 90, la economía mundial, vista a través de sus principales promotores reflejados en el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), expresó una preocupación creciente por aquel conjunto de países pobres a los cuales el nivel de endeudamiento externo se le ha vuelto prácticamente «insostenible».

Actualmente 42 países, mayoritariamente del Africa Subsahariana, se encuentran en esa clasificación. Hasta entonces, los esfuerzos bilaterales para reducir el nivel de deuda de éstos y otros países, básicamente a través del Club de París y del Tratado de Nápoles, han sido un virtual fracaso. Esta vez, la iniciativa de reducir la deuda externa a países pobres es la primera tentativa de ocuparse del problema del endeudamiento de forma más global, comprometiendo a los países elegibles a realizar reducciones de deuda de modo que pudiesen alcanzar niveles predefinidos y sostenibles de deuda.

La primera versión de la iniciativa de los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por las siglas en inglés de Heavily Indebted Poor Countries) fue firmada en 1996. Esta versión ha sido muy criticada, sobre todo por determinar niveles de sostenibilidad de la deuda que no han logrado reducir de forma suficiente los pagos del servicio de la deuda de los elegibles. Ello motivó a que en junio de 1999, los principales países desarrollados (los 7 más ricos del mundo), aprobaran la «Iniciativa HIPC Reforzada», que redefinió los niveles de sostenibilidad conviniendo que, en principio, 50 mil millones de dólares adicionales del stock de deuda de los países HIPC serían cancelados, tan pronto como las diferentes condiciones establecidas en la Iniciativa fuesen alcanzadas. En septiembre del mismo año, se introdujo un nuevo elemento a esta Iniciativa, los documentos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Papers), los cuales forman una parte importante de la condicionalidad de la iniciativa HIPC.

[b]La raíz del problema[/b]

El problema de la deuda externa tiene su origen en las vastas consecuencias del 6 de octubre de 1973, cuando estalla la guerra del Yom Kippur contra Israel. Hasta esa fecha el mundo pagaba a los países árabes tres dólares por barril de petróleo, los cuales lo elevan a doce, para que Estados Unidos modifique su política pro israelí. La presión fue inútil, pero cuando el precio llegó a treinta dólares, el exceso de liquidez ya no pudo ser absorbido por los países desarrollados, y la estabilidad del sistema financiero quedó en franco peligro. La solución que idearon los bancos depositarios, con el apoyo del FMI y del BM, fue colocar los nuevos recursos en los países en desarrollo (ya endeudados) en condiciones que el tiempo probaría fueron muy volátiles. El capital prestado ya era difícil de pagar, y creció por elevadas alzas en las tasas de interés, a principios de los ochentas. Comenzaron los refinanciamientos, pero a tasas más altas, que no cesaban de inflarlo. La deuda era originada por políticas erradas de los deudores, que debían corregirlas con programas de estabilización y ajuste. Hoy se concluye que las reformas eran necesarias, pero no lograron encontrar soluciones a los problemas que se plantearon la mayoría de los deudores.

Reconocida la crisis, los acreedores organizaron el Club de París para refinanciar las deudas públicas, y el Club de Londres para las comerciales. Pero a fines de los noventa, cuando una nueva alza en las tasas de interés infló aún más la deuda, quedó claro que los clubes no ofrecían una solución práctica a la sostenibilidad de las economías endeudadas. Un grupo de 42 países debían 205 billones de dólares, equivalentes a 130% de su producto interno combinado. Ante una creciente fuerza de opinión mundial, que cuestionaba la ética de la deuda y la actitud de los acreedores, nace el HIPC en 1996, como respuesta a exigencias morales, que incluye la deuda multilateral (con organismos, no con países), antes intocable. Desde el principio fue evidente que el HIPC no funcionaría, porque con recursos muy escasos, criterios de elegibilidad muy restrictivos, insuficientes alivios y procedimientos demasiado engorrosos, delataba la oposición de las burocracias internas de los acreedores.

[b]Objetivos de la Iniciativa HIPC[/b]

Históricamente, las soluciones presentadas por los países acreedores de cara a aliviar el nivel de endeudamiento de los países deudores han respondido a una doble estrategia: (1) poner a salvo los intereses de la banca internacional ante la amenaza de la falta de pago; y (2) mantener una situación de «ruta sostenible» que evite que una economía quiebre. La iniciativa HIPC nace con el impulso del presidente del BM, James Wolfensohn y aprobada por los directores ejecutivos del FMI y el BM, con el respaldo decisivo de los países del G 7.

El objetivo de la actual iniciativa es el de reducir los niveles de endeudamiento de los países pobres hasta un nivel considerado «sostenible». El nivel de deuda externa sostenible, según los criterios fijados por el FMI y el BM, está cuantificado según los dos siguientes parámetros: la relación entre la deuda externa total del país y la capacidad de exportación anual no deberá sobrepasar un nivel superior al 250%. Es decir, que se considera que un país tiene un nivel de deuda sostenible cuando la deuda es superior a 2.5 veces los ingresos anuales por exportaciones. La deuda (capital + intereses) no se paga toda de una vez, sino que se establecen unos plazos con carácter anual (el servicio de la deuda). Así, el porcentaje de dinero que se dedica cada año a pagar la deuda no puede ser superior al 20 o 25% de los ingresos anuales por exportaciones. Se considera sostenible que un país destine la cuarta parte de sus ingresos por exportaciones al pago de la deuda. Estos ingresos no necesariamente deberán repercutir en los presupuestos nacionales.

Se han seleccionado 42 países (33 pertenecientes a ╡frica Subsahariana) como posibles candidatos para acogerse a esta iniciativa. La elección se ha hecho basándose exclusivamente en los criterios anteriormente señalados. Otros referentes de peso para valorar el impacto de la deuda tales como los costos presupuestarios de pago de la deuda, la proporción de la deuda en relación con los ingresos y consideraciones de la balanza de pagos, no figuran como indicadores de análisis.

Hasta ahora, las dos condiciones de «sostenibilidad» se basan en la capacidad de exportación de las economías de los países candidatos. Desde estos presupuestos, si un país tuviese una capacidad de exportación muy pequeña, el pago de la deuda que se le podría exigir sería también pequeño. Por esto, los países acreedores han establecido una serie de etapas previas o condiciones encaminadas a orientar la economía de los países candidatos a la exportación. Así, aumentando la capacidad de exportación, se aumenta el servicio de la deuda que se les puede exigir. La primera etapa de la iniciativa tendrá una duración de 3 años. Durante este período el país habrá cumplido con los programas económicos de ajuste recetados por el FMI. Además, deberá mantenerse al corriente de pago, en lo que al servicio de la deuda se refiere, con los acreedores del Club de París u otros. La segunda etapa tiene entre 1 y 3 años de duración. Los acreedores del Club de París podrán llegar a una reducción por vencimientos del 80% de la deuda consolidada para conseguir alcanzar los objetivos de «sostenibilidad» propuestos y, si esto no permitiese alcanzar los niveles deseados, los organismos internacionales podrán suministrar ayuda adicional. Por supuesto, el país bajo análisis deberá proseguir con su programa de ajuste económico concertado con el FMI y el BM durante esta segunda etapa.

[b]Las críticas[/b]

Para algunos países, la proporción de deuda, en relación con las exportaciones, de 200 a 250% propuesta por el BM podría ser sostenible. Pero aplicada de forma mecánica, dicha fórmula puede ser altamente letal. Por ejemplo, un país que tenga un déficit presupuestario equivalente al 70% o más de su ingreso nacional, sin duda alguna no tiene hay capacidad de honrar el servicio de su deuda. Por ello, en torno a las condiciones exigidas a los países para optar por beneficiarse de la iniciativa HIPC, el BM ha seguido recomendando el cumplimiento de los programas de ajuste del FMI. Dado que las políticas que propone el FMI suponen una fuga neta en las finanzas de cualquier país, es difícil entender cómo se siguen atribuyendo a estos planes tan alto grado de confianza.

El HIPC dura seis años, en dos tramos de tres cada uno. En el primero es condición crear una Estrategia para Reducción de la Pobreza, con participación de la sociedad civil, que debe ser aprobada por el FMI y el BM. Incluye simplificación y modernización del Estado, reformas fiscales y privatización de empresas públicas. Cumplidos estos compromisos, si se considera que la deuda sigue siendo insostenible, se obtiene una modesta reducción y se pasa al segundo tramo, que con nuevas condiciones, debería llegar a la condonación total. Hasta ahora, de los 42 países que integran la HIPC (34 de ╡frica, 4 de Asia, y Honduras, Bolivia, Guyana y Nicaragua), solamente Uganda y Bolivia lo han culminado. Se ha dicho que la causa esencial es que el FMI y el BM no admiten sus errores al aprobar tantos préstamos incobrables, para no malograr su clasificación crediticia. Por eso crearon un fideicomiso de HIPC, que recibiría de los países desarrollados los fondos de alivio y pagaría al FMI y al BM sin afectar su calificación. Sus críticos le reclaman escasez de recursos, y señalan que el FMI utiliza los destinados a la pobreza y al crecimiento, para cubrir la parte que le corresponde asumir en el alivio de la deuda.

Por otra parte, las proyecciones económicas en que se basa el HIPC no se están cumpliendo; las exportaciones han caído, y la tasa de crecimiento de las economías va muy debajo del 5.5% que calcularon para el lapso de 2000 al 2010. Debido a que el endeudamiento continúa, será difícil que la mayoría de los países alcance el punto de culminación. Eso hace que la iniciativa HIPC se convierta en una solución complicada y peligrosa. Por ello, es difícil juzgar acertadamente la decisión de acogerse a la HIPC, porque si bien los beneficios serían importantes, restringe las opciones del gobierno y, evidentemente, los costos de un eventual fracaso son imprevisibles.

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