POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
Es bien sabido que cuanto más fuerte es la situación económica de un país, más sólida es la garantía de pago que presenta. Sin embargo, a veces la economía de un país se debilita tanto que se le hace imposible cumplir con sus deudas locales y en el exterior. Cuando un país no tiene dinero para pagar, se declara en cesación de pagos de su deuda. Y un país (al igual que una empresa) que no puede pagar sus deudas es considerado un país en situación de bancarrota.

Generalmente no hay una razón explícita por la que los países llegan una situación de bancarrota. Más bien, a la economía de un país se le puede evaluar su capacidad de pago y, por ende, su probabilidad de poder cumplir con la programación de sus compromisos. Para hacer esa evaluación muchas veces se considera una combinación de factores: un alto nivel de deuda en moneda extranjera; un pobre crecimiento económico; problemas con la política económica local; altas tasas de interés; devaluación de la moneda; o un derrumbe de los precios de los bienes básicos (commodities) que afecta los ingresos de sus exportaciones. A su vez, estos problemas pueden ser consecuencia de una caída económica derivada de factores internos o externos. Pero lo que importa a final de cuentas, es si todo esto puede dificultar la capacidad de endeudamiento del país o, en la peor situación, si se pueden seguir honrando los pagos por el servicio de la deuda.

LAS REESTRUCTURACIONES

Desde el punto de vista microeconómico, cuando una empresa entra en cesación de pagos, generalmente se declara voluntariamente en bancarrota en la justicia o sus acreedores piden la bancarrota en la justicia. Las leyes de quiebras o bancarrotas varían de país en país pero el objetivo de poner este tema en manos del sistema legal es darle a los acreedores una posibilidad de recuperar parte de su dinero y darle a las empresas una posibilidad de reorganizarse y volver a la actividad. En estos casos, casi siempre el tribunal a cargo controla de diferentes maneras el proceso de renegociación de los pagos de deuda, de reestructuración de deuda o reorganización de la empresa.

En cambio, a nivel macroeconómico, el asunto es más complicado, pues no existe un sistema coordinado internacionalmente para lidiar con las cesaciones de pagos. Un país que no puede pagar sus deudas lo que hace es intentar renegociarla, o conseguir una quita o reducción, sobre el total endeudado. La mayoría de las negociaciones se realizan de manera puntual, manteniendo una relación individual entre acreedores y gobiernos. Para renegociar las deudas oficiales, esto es el dinero que un país le debe a otro, las naciones deudoras tienen que lidiar con el llamado «Club de París», un grupo de acreedores de países ricos. Para renegociar la deuda comercial, o el dinero que un país le debe a sus acreedores privados (como los bancos), los países tienen que verse las caras con un grupo llamado «Club de Londres».

Así, cuando un país se está acercando rápidamente a la cesación de pagos, o el monto de la cesación podría perjudicar a los mercados financieros y a la estabilidad del país, puede intervenir el Fondo Monetario Internacional (FMI), entregando préstamos de emergencia. Esos préstamos son más conocidos como «rescates financieros». Si bien estos «rescates» han sido para aliviar el problema muchas veces no han logrado beneficiar en el largo plazo a los países, llegando incluso a fracasar en su objetivo de estabilizar indicadores económicos claves, como sucedió en el sudeste asiático en 1997, Rusia en 1998 y Brasil en 1999. Además, los críticos del FMI dicen que estos rescates generalmente prolongan y exacerban los problemas económicos, especialmente en los países más pobres, principalmente debido a que el «rescate» no es más que otra serie de préstamos que lo que hacen es aumentar el monto de la deuda del país.

Una constante crítica a los rescates tiene que ver también con el problema del «riesgo moral» que es cuando el prestamista da su dinero sabiendo que si las cosas van mal, siempre hay una posibilidad de rescate financiero. Estos préstamos en exceso, dicen los críticos, han jugado un papel importante en precipitar algunas de las últimas crisis, como se vio en la crisis de Rusia, que se declaró en cesación de pagos en 1998. Los acreedores creían que la dimensión era «muy grande para caerse», especialmente porque Occidente estaría preocupado por la inestabilidad del poder nuclear. Cuando el país dejó de pagar su deuda, a pesar de que se dio un gran rescate, el rublo se derrumbó, produciéndose una masiva venta de bonos de deuda de países emergentes.

El proceso internacional dado hoy a las reestructuraciones de deudas incluye etapas con el comité de acreedores, consultas formales o informales así como estructuras legales que van desde enmiendas de actuales contratos de deuda a ofertas de canje de deuda. Regularmente, el proceso de reestructuración de deuda conlleva mucho tiempo porque la mayoría de los contratos de bonos establecen que los términos de pago no pueden ser modificados sin el consentimiento de «cada bono afectado». Esto significa que todos los acreedores tienen que coincidir.

Hay diferentes mecanismos para negociar la cesación de pagos de un país. Dentro de las nuevas clases de deuda, las modalidades más conocidas son a través de «Bonos Brady», o a través de ofertas de canje de deuda. Los bonos Brady son instrumentos que recibieron este nombre luego de que el secretario del Tesoro de EE.UU., Nicholas Brady, los inventó a fines de los 80 como una forma de solucionar los problemas que persistieron luego de la crisis de deuda de comienzos de los 80. Los bonos representaban la deuda bancaria de los países latinoamericanos y otros países emergentes que pidieron demasiado dinero a las instituciones estadounidenses. Son generalmente respaldados por bonos con cupón cero con diferentes vencimientos. Estos bonos le permiten a los gobiernos deudores a reducir el capital principal y los intereses con atraso. Por su parte, las ofertas de canje de deuda se aplican en aquellos países que buscan reestructurar una porción considerable de su deuda reemplazando la deuda vieja con una nueva que generalmente da condiciones más beneficiosas para el país deudor. Últimamente se han utilizado las cláusulas de cambio, o «cláusulas de acción mayoritaria», así como consentimientos de salida, que impulsan la participación total de los tenedores en todos estos intercambios de deuda ante el temor de que hubiese siempre una minoría que teóricamente pueda haber amenazado con demandas judiciales.

UNA NUEVA PROPUESTA

La cesación de pagos por parte de un país tuvo un nuevo giro cuando Argentina se declaró en moratoria para fines de diciembre de 2001. El FMI no le quiso prestar más dinero al país debido a que la economía se derrumbó (el PIB cayó 10.9% en 2002), marcando un profundo cambio en la política del organismo internacional. El FMI había estado muy ligado a la política económica de ese país durante los 90’s, a menudo considerando a Argentina como su mejor alumno. Aún cuando asumió George W. Bush la presidencia de EE.UU. y comenzó a cuestionar los rescates financieros, el FMI le siguió prestando dinero a Argentina. Pero el Fondo finalmente se negó a prestarle dinero al país porque creía que un rescate no era suficiente para evitar un inminente derrumbe financiero. Pero muchos vieron esta decisión como un reconocimiento de que sus rescates habían fracasado ya que esas economías terminaron pidiendo más dinero.

Para la misma época, luego de cuatro años de sostenida oposición, generalmente con fuertes manifestaciones «antiglobalización» que apuntaron contra el FMI, el Banco Mundial y la Organización Mundial de Comercio (OMC), el FMI claudicó a la presión internacional y decidió aplicar un nuevo enfoque a las cesaciones de pagos. En noviembre de 2001, el FMI presentó una nueva propuesta, conocido como el mecanismo de «reestructuración de deuda soberana», un procedimiento similar a la situación de bancarrota. La propuesta del FMI le permitiría a un país deudor pedir una suspensión en el pago de su deuda mientras negocia una reestructuración aceptable con la mayoría de sus acreedores. En este caso, el consentimiento de la mayoría (dos tercios o más) obligaría a que se sumen los acreedores minoristas. Este plan de reestructuración busca asemejarse con el Capítulo 11 del código de bancarrota de EE.UU. Esta vez, el FMI ha propuesto que una «súper mayoría» de acreedores sea la que tome las decisiones, debido a la poca posibilidad de poder conseguir el consentimiento de todos los acreedores y, de paso, evitar que la presentación de demandas judiciales contra el país obstaculice el proceso de reestructuración.

LOS ANTECEDENTES

La falta de cumplimiento o cesación en pagos pendientes (situación de default) por parte de los países no son novedad. Durante el siglo XIX, la historia económica latinoamericana reseña masivas cesaciones de pagos. De igual modo, las naciones europeas han usado a las cesaciones de pago como una excusa para invadir los territorios de los deudores. De nuestro lado, bajo la «Doctrina Monroe» se materializaron presiones para el cobro de la deuda pública impaga de un Estado por medio de las fuerzas armadas o la ocupación del país por parte de un poder extranjero.

La insolvencia o falta pago por parte de un país cobró notoriedad durante la década de los 80’s cuando se creó y agudizó la crisis de la deuda en América Latina. Para entonces varios países se declararon en cesación de pagos, liderados por México, con un total de deuda de US$251,000 millones a fines de 1989. Más cerca en el tiempo, Argentina se declaró en cesación de pagos de una deuda de más de US$140,000 millones en diciembre de 2001, representando el 52.2% del Producto Interno Bruto (PIB) y el 25% de la deuda de los mercados emergentes en ese momento, transformándose en la cesación de pagos de un país más grande de toda la historia.

Una cesación de pagos de deuda pública es el resultado de una acumulación de hechos. Tradicionalmente, los gobiernos latinoamericanos no han podido posponer sus vencimientos al endeudarse mucho para impulsar el crecimiento de las economías. En consecuencia, una de las pocas salidas al problema ha consistido en pedir nuevos fondos para reemplazar a los préstamos que fueron pagados, al poco tiempo de buscar estirar los plazos de pago de sus deudas pendientes.

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El autor es economista y profesor universitario.
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