Muchos de ustedes estarían de acuerdo en pensar que los requisitos para que una economía cuente con una política fiscal sana son el equilibrio entre los ingresos y los gastos, y una asignación del gasto congruente con los objetivos del crecimiento económico y la generación de oportunidades crecientes para el bienestar.

En ese sentido se entiende que cuando un país trata de diseñar un sistema tributario integral que busque aumentar los niveles de ingresos, pero también cooperar y ayudar al crecimiento económico luego de su aplicación, hay que tener en cuenta factores importantes por el lado de los ingresos y por el lado de los gastos. Por vía de los ingresos, podrían referirse los temas de la sostenibilidad y solvencia del gobierno, y la adecuación de las tasas o alícuotas sectoriales del fisco. Por vía de los gastos, pueden referirse ciertos elementos a tomar en cuenta a la hora de revisar la asignación y calidad del gasto público. Por último, es importante considerar la necesidad de contar con una Ley de Responsabilidad Fiscal y sobre la forma de gestionar el cumplimiento de los tributos.

Sostenibilidad de la política fiscal y solvencia del Gobierno

Asumir que una reforma tributaria es la única medida necesaria para resolver los problemas en materia fiscal es un grave error. Muchas veces no existe una visión clara del manejo futuro en materia fiscal; simplemente se plantea una reforma dirigida a orientar los ingresos mediante los impuestos, sin tener claro aún cómo recaudar éstos adecuadamente. Por ejemplo, la composición y el carácter procíclico del gasto público y la falta de visión en comprender los alcances de cumplimiento de una «Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal» son temas centrales que deberían ser abordados en una reforma que busque finalmente asegurar la solvencia y sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo.

Se entiende por solvencia la capacidad de un gobierno para cumplir con las obligaciones futuras, mientras que el concepto de sostenibilidad indica si el gobierno podrá continuar en el futuro con la política actualmente implementada. Antes de abordar el tema de sostenibilidad de la política fiscal y solvencia del Gobierno, se debe analizar cuál ha sido el comportamiento de la primera en el pasado y cuál es el rumbo que se prevé ésta siga en un futuro cercano.

En el pasado, la política fiscal en la República Dominicana se ha caracterizado por presentar un comportamiento procíclico altamente volátil; es decir, la política fiscal fue expansiva durante los periodos de alto crecimiento del producto y fue contractiva durante los periodos recesivos. De este modo, en vez de jugar un papel estabilizador de la economía procurando un crecimiento sostenido del producto, la política fiscal se encargó de exacerbar las fluctuaciones cíclicas sobrecalentando a la economía en las expansiones y haciendo más profundas las recesiones. El resultado de esta mayor volatilidad observada del nivel de actividad, en parte resultado del comportamiento procíclico de la política fiscal, es particularmente severo en el caso de los más pobres. Son estos los que poseen menos activos y menor acceso al crédito, hecho que se ve reflejado en la casi nula capacidad que tienen para suavizar su consumo a través del tiempo. Por ello, se dice que existe un comportamiento asimétrico de los niveles de pobreza durante las fases del ciclo económico: mientras en las recesiones los niveles de pobreza se incrementan rápidamente, durante las fases de recuperación estos niveles no vuelven a disminuir con la facilidad con la que se incrementaron inicialmente.

Para el caso de la República Dominicana es oportuno siempre analizar la elasticidad de sistema tributario; esto es relacionar el crecimiento de las recaudaciones por impuestos internos con respecto al crecimiento del PIB. Durante la década 1992-2002, la elasticidad impositiva promedió un crecimiento de 2 pesos por cada peso en que creció la producción, alcanzando el tope de 2.71 en 2001. Ya en 2002, la elasticidad fue de sólo 1.04, por lo que creemos que habría que cuestionar el impacto de la reforma de 2001, pues deberemos considerar que los ingresos desde entonces han crecido mucho más lentamente que el ritmo de la producción nacional.

Luego de revisar algunos aspectos sobre el carácter de la política fiscal y sobre los gastos del Gobierno, el tema de sostenibilidad de la política fiscal es el que entendemos debería cobrar mayor relevancia cuando se habla de reforma fiscal. El objetivo de un análisis de sostenibilidad fiscal es determinar si existe en el país la posibilidad de financiar los aumentos de carácter permanente en el gasto público mediante los ingresos esperados por el gobierno en el mediano y largo plazo, o si se requieren de nuevos incrementos de impuestos y/o reducciones en el gasto, para evitar déficit fiscales persistentes y un crecimiento sin límite de la deuda pública. Si bien las condiciones internacionales se mantienen favorables, al menos hasta que la economía estadounidense consolide su recuperación, estas condiciones no deben ser aprovechadas para aumentar el gasto a costa de más deuda, ya que creemos que el ajuste futuro podría ser demasiado drástico.

Tasas tributarias sectoriales y razonables

Está ya probado que tasas tributarias extremadamente altas a menudo rinden menos ingresos que tasas tributarias más bajas, aún en el corto plazo. Así como una tarifa prohibitiva no rinde ingresos porque prohíbe el comercio, un impuesto casi prohibitivo en la recompensa por esforzarse más o invertir más, puede igualmente rendir menos que un impuesto más razonable.

En Turquía, la tasa tributaria más baja sobre la renta personal es 25%, y la más alta es 55%. Francia, con impuestos tan altos como 57%, recaudó únicamente el 6.2% del PIB. Los Estados Unidos, con tasas tributarias mucho más bajas que Francia, recauda el 9.9% del PIB de esta fuente. Nueva Zelandia, donde la tasa impositiva superior es mucho más baja que en los Estados Unidos (33%), el impuesto a la renta personal recauda un 16.6% del PIB. Evidentemente, no podemos asumir que una alta tasa tributaria producirá mayores ingresos. Una historia similar puede contarse con respecto a casi cualquier otro impuesto. Las tasas tributarias que exceden un nivel razonable típicamente conducen a una mayor evasión e indolencia, no un aumento en la recaudación. Países miembros de la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) con tasas del Impuesto al Valor Agregado (IVA) mayores que el 20%, por ejemplo, recaudan por concepto de ese impuesto una porción del PIB que no es mayor que los países que tienen una tasa de IVA de 13 por ciento.

Lo que esto significa es que expresar las recaudaciones por tributos como un porcentaje del PIB es una medida totalmente inadecuada de las distorsiones y desincentivos de un sistema tributario. Los impuestos que causan el mayor daño a la economía rinden a menudo menores ingresos. Impuestos punitivos también mantienen el PIB más pequeño que bajo otras circunstancias, lo cual contribuye adicionalmente a hacer aparecer pequeña la relación entre los ingresos y el PIB.

Es importante destacar que la presión tributaria de un país es un indicador de la proporción de ingresos que manejan los gobiernos en relación al PIB. Es decir, no es un indicador de desarrollo ni tampoco de pobreza. Así, si bien es cierto que en la medida en que los países se desarrollan tienden a tener una presión tributaria relativamente mayor, también es cierto que lo debe ser la calidad de los servicios públicos que ofrecen a la ciudadanía. Por eso, más que hablar de presión tributaria, lo adecuado es plantear qué porcentaje de lo que debe recaudarse realmente se recauda, qué se hace con los recursos que proporciona el sistema tributario y qué servicios quedan por cubrir o por ser mejorados. ¿Qué queremos decir con estos argumentos? Lo que pretendemos decir es que ahora que todos (o casi todos) sólo hablamos de aumentar la tasa de los impuestos, porque nos sobran motivos para deber aumentarlos, creemos que eso es sólo una parte del problema. Que no resolveremos el tema fiscal sólo aumentando las tasas impositivas. Porque si bien es cierto deberíamos aumentar los tributos, creemos que deberíamos también mejorar la administración de lo que se recauda. Es decir, para decirlo más completo: deberíamos contar con un sistema de gestión de tributos eficiente y que funcione.

Y reflexionemos un poco acerca de por qué decimos esto. Existe un principio en el área de los negocios popularizado por Richard Kock en 1998, que es conocido como el «Principio del 80/20». Este principio fue descubierto por casualidad hace más de 100 años por el economista italiano Wilfredo Pareto al estudiar las pautas de ingreso y riqueza. Descubrió que las pautas del nivel de desequilibrio de un país serían predecibles siempre que el 80% del dinero fuera a parar al 20% de la gente. Desde entonces, el Principio del 80/20 ha sido muy debatido en una amplia gama de ejemplos en los ámbitos empresarial, personal y social. Sostiene que al buscar el «secreto» de la eficacia (de lograr más con menos), el 80% de los resultados deberá surgir aproximadamente del 20% de las causas.

Aplicando este principio al área fiscal, podríamos atrevernos a interpretar que, para que un sistema impositivo sea efectivo, prácticamente el 80% de sus recaudaciones deberían provenir del 20% de sus contribuyentes. En el caso de República Dominicana podemos comprobar que respecto al 80/20 quizás no somos tan efectivos, pues tan sólo el 70% de las recaudaciones provienen de tan sólo el 4% de sus contribuyentes. Es decir, las recaudaciones tributarias dominicanas están altamente concentradas en pocas empresas. El total de recaudaciones a través de grandes contribuyentes representan más del 70% del total de impuestos internos. Actualmente, el número de grandes contribuyentes oscila en unas 700 empresas, de las cuales, entre las más significativas, se cuenta que el 26% son industriales, 17% son comerciales, 13% son empresas de transporte, 9% grandes hoteles y 8% son relacionadas con finanzas y seguro. Todo el que sabe un poco de recaudaciones puede comprobar que los pagos potenciales de renta, ITBIS, retenciones y selectivos distan mucho de los que finalmente se reciben. Sobre todo estos dos últimos. El seguimiento y monitoreo del sistema es todavía débil, incompleto y poco práctico.

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El autor es economista y profesor universitario.
E-Mail: adolfomarti@codetel.net.do