Hoy 
POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
Todo el que sabe un poco acerca del comportamiento de nuestras finanzas públicas puede comprobar que los pagos potenciales de renta, ITBIS, retenciones y selectivos distan mucho de los que finalmente se reciben. Sobre todo estos dos últimos. El seguimiento y monitoreo del sistema es todavía débil, incompleto y poco práctico.
Así, a la hora de considerar una reforma tributaria integral, deberemos preocuparnos por mejorar la estructura de tributación y la asignación y calidad del gasto público. Eso puede lograrse de existir voluntad y compromiso de todos. Sólo habría que instaurar una cultura de pago (mercadeo), estudios de vigilancia y monitoreo (indicadores de gestión) y un mecanismo de rendición de cuentas (Ley Responsabilidad Fiscal).
LA ASIGNACIÓN Y CALIDAD DE NUESTRO GASTO PÚBLICO
Uno puede hoy considerar que la dificultad de controlar el gasto público es parte de la crisis de gobernabilidad que vivimos. Tenemos poca conciencia de las restricciones que enfrentamos como sociedad y cada grupo defiende sus intereses como si fueran los únicos legítimos. Es doloroso sentarse a discutir sobre la asignación de los recursos públicos con los más destacados funcionarios de nuestras instituciones públicas, porque es muy difícil que piensen más allá de las instituciones que están a su cargo, así como también los gremios, gran cantidad de las veces, presionan en defensa de sus propios intereses sin pensar que tenemos responsabilidades comunes para todos. Necesitamos crear conciencia y desarrollar mecanismos que promuevan la concertación y el interés nacional, por encima de todo. Una forma de reflexionar en la reforma del gasto público es ver su composición en el tiempo. Para ello veamos cinco elementos claves.
1. El primer elemento que queremos referir relaciona la crisis de gobernabilidad de un país con el nivel de rigidez del gasto público: para darles un ejemplo, sueldos, salarios, intereses y transferencias absorben el 63.4% del gasto público. El margen de discrecionalidad en la asignación del gasto es prácticamente nulo. De ellos, el segmento más grande es el de salarios y transferencias (incluyendo el subsidio a la electricidad), que representa un 53.1 por ciento.
2. El segundo elemento que crece es el de los pagos de intereses de la deuda, que pasan de 2% del gasto total que se gastaba a mediados de los 80»»s a 10.4% en 2003. Este aumento es reflejo del aumento de la deuda externa y es uno de los elementos que más ha contribuido a estrujar la inversión pública, que pasa de 32.7% en 1996 a sólo 10.8% del gasto del Gobierno.
3. El tercer elemento por el lado de los gastos es la crisis del sistema de regulación. Los sistemas de regulación de la acción del gobierno se han convertido en obstáculos para la gestión y son poco efectivos. Hay falta de dirección, coordinación, supervisión y evaluación. El sistema obvia el análisis técnico y hace aún énfasis en aspectos legales o administrativos.
4. El cuarto elemento es el problema del ciclo político. Es normal observar en los regímenes democráticos un ciclo fiscal asociado a los periodos electorales y de cambio de gobierno. República Dominicana, por supuesto, no es la excepción. Tradicionalmente un gobierno que inicia con un déficit fiscal elevado, el cual disminuye en los primeros años del gobierno, vuelve a elevarse al final del mandato. Pocos evalúan un sistema de gestión por resultados.
5. El quinto elemento tiene que ver con el sistema de gestión de la deuda externa. Este guarda relación con el balance entre los intereses de la deuda externa y su amortización. Creemos que es tiempo de que puedan no sólo instrumentarse ya de forma más transparentes y oportunas las publicaciones sobre gestión de deudas y pagos, sino que es necesario calendarizar los pagos futuros del servicio pendiente de la deuda externa en el corto, mediano y largo plazo.
LEY DE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL
Cada vez existe un mayor consenso en que la sostenibilidad de las finanzas públicas constituye un elemento esencial para el desarrollo económico y social. No obstante, en situaciones como la dominicana, parece más fácil decirlo que hacerlo. Reducir un agudo desequilibrio fiscal, como el que persiste actualmente, no sólo requiere de decisión política, sino también instrumentos eficaces. No sólo requiere titulares de prensa sobre recortes o austeridad, sino reglas de juego que garanticen una senda segura de eliminación de las perturbaciones. En el resto del mundo es cada vez más frecuente el diseño y puesta en marcha de reglas fiscales claras para imponer límites al déficit, al gasto y a la deuda públicos y que, tengan bien definidas las instancias de decisión responsables y transparentes. Los resultados han sido notables. Es por ello, que los principios del buen manejo fiscal están adquiriendo creciente rango legal, e incluso constitucional.
La Ley de Responsabilidad Fiscal es un código de conducta para los administradores públicos de todo el país y que pasa a tener validez para los Tres Poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), y en todas las esferas del gobierno. Una ley de este tipo cambia el desempeño de todos los gobernantes y funcionarios, pues pasan a tener que obedecer normas y límites para la administración de las finanzas, rindiendo cuentas sobre cómo se gastan los recursos de la sociedad. Para ello, el establecimiento de una Ley de Responsabilidad Fiscal que imponga penalidades ante su incumplimiento es hoy imprescindible.
Un proyecto de «Ley de Responsabilidad Fiscal» constituye una pieza esencial para cimentar las reformas estructurales necesarias en el manejo de las cuentas del sector público. Una ley de este tipo ayudaría a establecer un control efectivo de estabilidad y manejo macroeconómico prudente en las cuentas fiscales, lo cual arrastraría el manejo de la deuda pública y la recuperación de la confianza y la credibilidad en la política económica. La gestión del gasto público contribuiría por tanto a generar estabilidad acerca de la sostenibilidad de las finanzas públicas y el crecimiento del país en el largo plazo.
En nuestro caso, el Secretario de Finanzas, es quien declararía los principios y metas de la política fiscal de los próximos tres años, los supuestos utilizados a nivel macroeconómico, así como las proyecciones del servicio de la deuda. Deberá también hacer informes regulares de ejecución sobre el cumplimiento de la responsabilidad fiscal (para que la gente se entere de lo que pasa), justificando obviamente los desvíos, y anunciando en cada caso las medidas correctivas.
CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO E INDICADORES DE MONITOREO
Al revisar la literatura en materia fiscal podemos fácilmente comprobar que la política tributaria de una nación debe reflejar los objetos sociales, económicos y políticos de su gobierno, y el aparato administrativo debe ser capaz de llevarla a la práctica con equidad y eficiencia. Es de esperar que, en la medida que se amplían los objetivos económicos del país y cambian sus objetivos políticos, y a medida que su industria crece, se diversifica y se desplaza, también se altere la política tributaria. Por eso, se podrá deducir claramente que, para que se produzcan cambios en la política tributaria, el sistema administrativo debe evolucionar junto a ella.
La estructura tributaria muestra siempre signos de las tensiones a que está sometida en el aumento de la evasión y en el deterioro progresivo de la administración (en el caso de que no si no se corrija a tiempo); esto origina un creciente sentimiento de injusticia en los contribuyentes, lo que provoca a su vez una mayor evasión. Si la administración sigue siendo inadecuada, también lo serán las disposiciones que se adopten. Por ello, una buena y eficiente administración fiscal es, pues, la clave de una política fiscal efectiva, y no al revés.
Ningún país del mundo puede permitirse el costo de un sistema administrativo lo bastante grande como para lograr sólo por la fuerza que todos y cada uno de los contribuyentes cumplan con los requisitos mencionados. El principal aporte de una administración, en lo que atañe a reducir al mínimo la evasión fiscal, consiste en crear un «estado de animo» en el contribuyente, lo que a su vez conduce al cumplimiento voluntario. Entre los factores que estimamos podrían resultar en resultados de peso clave en el control y monitoreo de un organismo fiscal se encuentra la política económica del gobierno, tendiente a que cada sector pague sus impuestos en una proporción justa y razonable con referencia al resto de la economía.
Por ello, les propongo una idea que hemos recomendado en ciertas ocasiones. Y se relaciona con la necesidad de que el país cuente con un sistema de análisis sectoriales, separados por actividad y por región. Ello nos permitiría conocer mejor el comportamiento de esas actividades dentro de una misma ciudad o dentro de un mismo sector, tomando en cuenta el crecimiento en función de indicadores económicos específicos. Para eso sólo habría que clasificar las empresas que tributan según el sector económico al cual pertenecen y enlazar (a través de un análisis de elasticidades) los cruces de pagos de tributos (según sus tipos) con la producción sectorial reflejada en el comportamiento trimestral de la contabilidad nacional. Así, cuando obtengamos identificadas elasticidades, esto es las proporciones en el crecimiento de los pagos impositivos sectoriales con respecto a la producción nacional de los sectores respectivos, podríamos contar con unos parámetros potenciales acerca de cuánto debe esperar la administración tributaria en cada una de sus de oficinas, de sus sectores y de sus tributos.
Y no digamos que estamos soñando. Cuando consultamos a los expertos al analizar el problema que crean las barreras institucionales para la aplicación de la política fiscal de un país, Walter Heller puntualiza que «la imposición es de por sí un instrumento de cambio social. No necesita esperar pasivamente hasta que se modifiquen instituciones sociales restrictivas y normativas, sino que puede ella misma contribuir a acelerar el cambio».
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El autor es economista y profesor universitario.
