Hoy 
POR ADOLFO MARTÍ GUTIÉRREZ
En la literatura económica, la eficiencia de la política fiscal como promotora del crecimiento económico siempre ha estado condicionada por tres principios básicos, relativos a su forma de financiamiento: primero, cuando se argumenta que el gobierno financie sus gastos a través del aumento de impuestos, reduciendo la renta disponible del sector privado; segundo, cuando el gobierno financia su resultado fiscal mediante la expansión de la base monetaria, en busca de aumentar los niveles del producto; y tercero, cuando el gobierno se financia a través de la emisión de bonos, aumentando los efectos del gasto público como generador de renta y de empleo en el momento actual, pero dejando a las futuras generaciones la carga del pago de los intereses.
Hoy día la economía de cualquier país exige la necesidad actual de edificar un control fiscal legítimo que permita llevar a cabo un sistema de regulación que pueda servir como un instrumento de desarrollo a ese país. Su diseño deberá responder a una óptica de progreso y de Estado que se considere adecuada para atender las necesidades y expectativas del país en un nuevo siglo. Es por ello que hoy se argumentan principios distintos para enfrentar el problema de cómo lograr niveles de eficiencia satisfactorios en la política fiscal, orientando las variables de resultados deseados por vía del control de la deuda, del comportamiento de las tasas de interés, de la formación de expectativas, o en el control del poder discrecional de los gobiernos.
Lograr niveles de eficiencia
Por el lado del control de deuda, algunos economistas como Domar y Lerner revolucionaron los textos tradicionales al argumentar que la deuda generada para financiar el gasto público, en circunstancias determinadas, se dirigirían hacia un límite natural. Sostenían que necesariamente la relación deuda/PIB de un país tendería hacia una posición de equilibrio siempre que dicho país experimente un crecimiento económico. La colocación de títulos por parte del gobierno crearía un círculo virtuoso al generar más renta y empleo, eliminando así el origen de nuevos déficits, tanto porque eliminaría la insuficiencia de la demanda efectiva como porque aumentaría la recaudación tributaria por el aumento de la base monetaria y, en consecuencia, los límites de la financiación del gobierno. Dentro de este contexto, los intereses no representarían una carga para la sociedad y serían considerados como una transferencia.
En cuanto al comportamiento de las tasas de interés, es conocido el argumento de Milton Friedman de que, al contrario de la financiación del déficit fiscal por medio de la expansión de la base monetaria, la emisión de títulos disminuiría la liquidez del sector privado, pudiendo generar una elevación de la tasa de interés y una reducción de la inversión privada, teniendo un efecto recesivo sobre el nivel de renta (crowding out). Como esta forma de financiación aumentaría el gasto con el pago de intereses, para evitar una trayectoria explosiva de la deuda, el gobierno necesitaría aumentos en la recaudación de impuestos o disminuciones en las transferencias, lo que causaría un efecto de compensación que determinaría a largo plazo la neutralidad de la política fiscal.
Por su parte, la escuela de las expectativas racionales, de la cual Thomas Sargent es uno de sus más notables representantes, interpretó que la neutralidad fiscal sucede incluso a corto plazo, pues el público anticipa los resultados de las acciones del gobierno, determinando el curso de la política fiscal y monetaria. Como los gobiernos sólo duran cuatro años, las expectativas dan énfasis a decisiones que traen resultados rápidos perjudicando la estabilidad de los precios que ofrece beneficios a largo plazo, lo cual exigiría prioridades sustentadas por metas consistentes.
Menos poder discrecional
De todos los principios antes expuestos, el argumento de más vigencia en los condicionantes de la política fiscal descansa en la idea de que la política económica se debe regir por reglas fijas, en substitución del poder discrecional de los gobiernos.
La idea de las reglas fijas en la política fiscal está presente desde hace mucho tiempo en la literatura. En principio, la principal preocupación se refería a la financiación monetaria de la política fiscal. Autores como Hayek (1973), Friedman (1968) y Lucas (1972), defendieron la adopción de reglas fijas para los agregados monetarios, como una manera de evitar la inflación y el aumento del endeudamiento. Friedman reconoció que las medidas discrecionales podrían ser más adecuadas si fuesen capaces de corregir la evolución de los parámetros de la economía pero, como el perjuicio causado por los errores de la política económica sería grande, lo preferible sería sustituir la actuación discrecional por reglas determinadas por ley. Las reglas más comunes, adoptadas por un gran número de países, se refieren a la prohibición de que el Banco Central pueda financiar al gobierno, conocida como la regla de oro (las operaciones de crédito no financien los gastos actuales) y a las limitaciones en la financiación realizada a través de los impuestos.
En cambio, los que prefieren decisiones discrecionales al uso de reglas utilizan como argumento el hecho de que la falta de flexibilidad que, en general, tienen todas las reglas, acabe haciendo imposible su mantenimiento en el transcurso del tiempo. La idea de que las reglas son demasiado rígidas para ser cumplidas, por sí misma, lleva a su no cumplimiento porque retira todo el crédito del proceso. Esta es la razón de que, como alternativa, los organismos internacionales hayan manifestado al precepto de la transparencia fiscal la misma importancia dada al de la responsabilidad fiscal, pues la falta de transparencia de las estadísticas, en general, permite acomodar presiones e incorporar metas que, de otra forma, serían irreconciliables.
Sin embargo, en algunos países de América Latina, la incapacidad de hacer opciones en el momento adecuado, distribuyendo ganancias y pérdidas de acuerdo con el sistema de fuerzas políticas prevaleciente ha determinado, con frecuencia, el intentar alcanzar metas que son incompatibles en lo que se refiere, por ejemplo, a los niveles deseados de inflación, crecimiento económico y solución de las necesidades sociales, como también en lo que se refiere al resultado fiscal y a la competitividad externa que serían posibles dentro de ese contexto. Este hecho se refleja en la dificultad de establecer metas fiscales consistentes a partir del presupuesto, de cumplirlas durante la puesta en práctica del mismo y de conferir a ese instrumento el alcance que necesita.
Tanto tomando el camino de las reglas, como es el caso de los Estados Unidos y el de la Unión Monetaria Europea, como permitiendo mayor discrecionalidad, confiando en el control del mercado, como es el caso de Nueva Zelanda, el hecho es que el éxito de estas experiencias tiene por base común la idea de que la sustentación de la capacidad de financiación fiscal se debe buscar a través de la definición de metas macroeconómicas consistentes y con el alcance fiscal y monetario adecuado. Partiendo de la restricción presupuestaria del gobierno, que une déficits a sus fuentes de financiación y de los objetivos de política económica, inflación, crecimiento del producto y tasa de cambio real, es posible determinar hoy cuál es el monto del déficit que se podría financiar. En consecuencia es posible definir el monto del déficit financiable y, si el déficit supera ese límite, uno de los objetivos macroeconómicos debe abandonarse o se debe ajustar la política fiscal. Claro que no existen garantías a priori de que esos objetivos se alcanzarán. Las únicas garantías existentes son las de que la política fiscal no es inconsistente en relación a ellos. La consistencia entre las políticas fiscal y monetaria se alcanza cuando, a partir de atender simultáneamente a esos objetivos, es posible generar una trayectoria estable de la relación deuda pública/PIB.
En realidad, el déficit público de un país no sería un problema siempre que se pudiese financiar. Es decir, siempre que existan fuentes de financiación, en términos de disponibilidad y de costos, el déficit puede financiarse si al momento no tiene como consecuencia una perspectiva futura de incapacidad de financiación. Una de las ideas que nos proporcionan por los modelos de inspiración keynesiana es que, si el déficit tiene un carácter fiscal y se destina a aumentar el nivel de renta, la base de recaudación de tributos puede ser eficiente siempre que el monto de ingresos deseado crezca a un ritmo compatible con su financiación y el nivel de deuda pueda mantenerse bajo control. Así, la situación de fragilidad de las finanzas públicas sería caracterizada entonces solo si el nivel de endeudamiento pueda llegar a crecer a una tasa superior a la tasa de la generación de los recursos que serían necesarios para hacerle frente.
El autor es economista y profesor universitario. E-Mail: adolfomarti@verizon.net.do
