POR JOSÉ LUIS ALEMÁN SJ
Toda recapitalización  supone reconstrucción del  potencial para producir flujos monetarios  positivos con los cuales  pueda una institución cumplir sus metas y enfrentar además dificultades contingentes o no planeables. Para un Banco Central la estabilidad de precios emerge como  prioridad máxima.

A primera vista se podría  suponer  que, económicamente hablando, el capital del Banco Central es una posición contable que refleja la diferencia entre activos y pasivos de las operaciones realizadas cada período y no una  medida de  capacidad de generar ingresos para financiar futuras operaciones. Como un Banco Central siempre puede emitir moneda para financiar sus operaciones de política monetaria  y  no redime su principal pasivo tradicional, billetes en poder del público, no valdría la pena perder tiempo ponderando la conveniencia de un capital.

Si esto es así no hace mucho sentido recapitalizar al Banco Central.

1. Importancia del capital para un Banco Central

Esta primera impresión  resulta engañosa y unilateral: el Banco puede contraer deudas en dólares o en pesos que sí tiene que honrar so pena de crear, vía desconfianza financiera generalizada, un auténtico caos  económico.

a)    En una economía abierta el Banco Central realiza operaciones en moneda extranjera  que implican la probabilidad de contraer deudas en una moneda que no puede crear. Por eso entre los activos del Banco Central figuran Reservas Internacionales que aun expresadas en pesos sirven como medio para honrar obligaciones internacionales contingentes o para generar recursos adicionales por intereses y ganancias de sus activos extranjeros. Para esos fines y como  muestra de la credibilidad del país para contratar préstamos externos un capital en oro y divisas tiene  importancia.

b)  Más fundamental aún para evaluar la necesidad de capital de un Banco Central resulta su obligación legal  de honrar compromisos  en moneda local como son en nuestro caso  los famosos Certificados.

         Si en cualquier período de tiempo el Banco no cuenta con pesos o dólares  provenientes de sus operaciones corrientes y si no  cuenta con capital que de otra manera los genere se verá obligado en la práctica a emisiones cuantiosas para lograr los dólares o pesos requeridos  que imposibiliten o dificulten la estabilidad de precios sobre todo del más importante en una economía abierta, el  del dólar (o euro).

         Por supuesto el banco Central para contrarrestar esa emisión puede disminuirla vendiendo al público Certificados a altas tasas de interés. Al hacerlo se endeuda a veces a muy corto plazo y a altos tipos de interés (el público no quiere  ser de otra manera acreedor  a largo plazo, más de dos años, cuando las expectativas son de inflación y devaluación progresiva). Esta es la situación en que se encuentra el Banco Central como consecuencia del manejo de la crisis bancaria del 2003 que le costó RD$ 105, 695, 384, 151.00.

       El pago de intereses y de la redención  de los certificados a su vencimiento se ha ido convirtiendo en tarea prioritaria del Banco Central disminuyendo sus grados de libertad en el manejo de la  emisión y del interés y dejándole poco espacio para actuar en  cualquier eventualidad negativa que afecte a algunas instituciones del sistema bancario. Por estas razones el Banco presenta un déficit operacional anual de alrededor de 25,000 mil millones de pesos que debe financiar con emisión de nuevos Certificados.

        Para poder cumplir adecuadamente sus funciones monetarias el Banco solicita al Estado que reconozca en títulos las deudas que el Estado le ha causado desde la fundación de éste en 1947:  RD$ 202,000,000.00.

2. Relaciones Estado -Banco Central

El Proyecto de Ley de Recapitalización del Banco Central insiste en una doble realidad. Primera y general el Estado suele ser el causante de la mayoría sino de todos sus déficit anuales de nuestro Banco; segunda: en situaciones como la creada por déficit masivos del Banco Central la experiencia de seis países -Bolivia, Costa Rica, Chile, España, México y Venezuela- y de otros cinco casos estudiados por  el Fondo Monetario Internacional recomienda el método propuesto en la Ley

a) Buiter, un notable experto en la problemática de la interrelación entre  política fiscal (ingresos, gastos y deuda del Gobierno) y política monetaria (medio circulante, intereses financieros) plantea desde fines de los noventa la hipótesis de que en general las grandes crisis de inflación y devaluación se deben a la presión que las políticas fiscales expansionistas ejercen sobre los Bancos Centrales y a la imposibilidad de éstos de resistirla por la sencilla razón de que el Gobierno creador de la crisis fiscal tiene derechos eminentes sobre el Banco Central por autónomo que éste sea.

       Resulta difícil negar credibilidad histórica a Buiter. Todo Estado tiene que enfrentar en algún período de su historia  situaciones difíciles que superan con mucho las posibilidades financieras del Gobierno. Clásicos ejemplos son guerras, internacionales o civiles, donde está en juego la misma nacionalidad, grandes crisis financieras por quiebras bancarias  o de instituciones cooperativas, y caída radical de precios de productos vitales  de  exportación con o sin subida del costo del petróleo.

        Además de estas situaciones excepcionales existen otras provocadas por políticas insostenibles expansionistas, populistas muchas de ellas, de aumento de gastos públicos muy por encima de los recursos.

     En nuestra historia podemos señalar como forzadas la guerra civil de abril de 1965, la depresión de los años posteriores 1966-1968,  la crisis del petróleo de principios de los ochenta,   y la quiebra del Baninter. Caso típico de políticas expansionistas insostenibles fue la del Presidente Balaguer en el período 1986-1990 con el famoso préstamo de 500 millones de dólares del Banco Central al Ejecutivo con el aval teórico de las tierras costeras del Montellano.

       En los casos “forzados” por las circunstancias el Gobierno tuvo que incurrir en enormes déficit que sorteasen la situación y  al banco Central no le quedó otro remedio que financiarlos. Cuando la política pública fue tan superexpanisonista que los precios se disparaban y la moneda se devaluaba el Banco tenía que capear la tormenta con el menor daño posible.

        Los déficit del Banco Central fueron fundamentalmente consecuencia de la política fiscal no de mal manejo de la política monetaria. De hecho el Banco Central actuaba como agente financiero del Gobierno. El Banco Central incurrió en serias pérdidas al administrar programas ajenos a su finalidad pero convenientes para el desarrollo del país como INDOTEC, DEFINPRO, PROAGRA, Proyecto Playa Grande y rescate de depositantes en bancos comerciales con problemas irrecuperables de liquidez.

         El Proyecto de Recapitalización reconoce la responsabilidad legal  del Gobierno y trata de inmunizar al Banco frente a crisis crónicas de déficit fiscales y quiebras bancarias.

b) En teoría existen actualmente cuatro formas de recapitalización aceptando siempre la obligación legal del Estado hacia el Banco en lo que toca a sus pérdidas pasadas: emisión de bonos del Estado al público para transferir  su importe al Banco Central;  traspaso directo de fondos del Estado al Banco; aportes procedentes de la contratación de préstamos internacionales por el Estado y emisión de bonos aprobadas por el Congreso que queden en poder del Banco sin nueva contrapartida para recibir sus intereses (“recapitalización”).

    La experiencia internacional del Fondo Monetario en casos similares al nuestro  indica que la “recapitalización” da mejores y menos dolorosos resultados que los otros tres.

      La emisión de bonos estatales al público enfrenta la relativamente poca credibilidad del Estado en este renglón. Consiguientemente sería necesario un sustancial descuento (30 ó mayor porcentaje del monto) para que el público los compre.

     La historia de los bonos estatales dominicanos en los últimos 50 años confirma la resistencia a esta adquisición de bonos, unas veces porque el Estado no cumple puntualmente  sus obligaciones de pago y de redención, y otras veces porque los términos de la oferta son leoninos. Un claro ejemplo de este último defecto lo vivimos con la ley 183-02 por la cual el Congreso autorizó una emisión de bonos a 50 años, con 10 años de gracia para el pago de intereses y una tasa de interés anual del 2%. Nadie en su sano juicio compraría estos bonos a no ser que se permita su uso coactivo como encaje legal o medio de pago de impuestos.

       La reconstrucción del capital por transferencias de ingresos del presupuesto nacional al Banco implica la aprobación año tras año del Congreso de las partidas a transferir. Ante la multitud de demandas sociales probablemente el Congreso sólo aprobará esta transferencia de fondos  algunos años ya que dado el mondo a financiar sería totalmente utópico hacerlo en menos de 10 años. La experiencia mundial de esta manera de honrar la deuda del Gobierno  es negativa.

        Otra tercera manera de recapitalizar al Banco sería la flotación por el Estado de bonos en dólares o en otra divisa para transferir los fondos obtenidos al Banco. En casos como el dominicano con una razón deuda externa-producto bastante alta un aumento sustancial o parcial  de la deuda externa sería muy riesgosa y difícil de aprobar (las pérdidas del Banco acumuladas rondan en seis mil millones de dólares a la tasa actual de 32.50 pesos/dólar).

       La opción de la Recapitalización por la cesión directa de bonos del Estado al Banco como compensación por sus pérdidas pasadas obliga legalmente al Estado por una Ley y de una vez por todas a emisiones sucesivas de bonos durante 10 años por total de RD$320,000,000,000.00   en porcentajes establecidos del PIB y a la tasa de interés promedio de las operaciones activas del Banco Central.  La Ley permite que a medida que mejore la credibilidad financiera del Estado pueda éste vender al público otros títulos de deuda pública  con tal de que los fondos así captados sean destinados a la recapitalización del Banco Central.

       Las partidas anuales de los bonos de recapitalización irán subiendo del 0.5% del PIB en el año 2007  al 1.4% en el año 2016. Se estima que el PIB subirá a una tasa promedio anual no menor del 4% lo que equivale a decir que aunque el monto de las emisiones anuales irá subiendo en estos 10 años lo hará a una tasa  correlacionada con la de crecimiento del PIB.

        Para evaluar el sistema de recapitalización propuesto que aparenta a los ojos de personas no entrenadas en finanzas pecar de generoso al postular pagos por 320,000 millones de pesos cuando el monto de las deudas acumuladas es de solamente 202,000 millones hay que recordar que en estos momentos el Banco incurre en pérdidas superiores a 20,000 millones anuales como consecuencia de pago de intereses y principal por los Certificados emitidos lo que provoca  la emisión de nuevos Certificados que amortigüen presiones inflacionarias de origen monetario. Solamente poco a poco al generarse ganancias operacionales en virtud de los intereses recibidos por los bonos de recapitalización se podrá reducir el monto de los Certificados  a un total de unos 110,000 millones de pesos manejable en el futuro por el Banco por  ingresos en intereses y ganancias de las reservas internacionales

3. Evaluación

1.     Los objetivos del Banco Central son claros: disminuir el monto de la deuda acumulada hasta un nivel sostenible que le permita cumplir más cabalmente sus funciones y contar con reservas que le permitan resolver eventuales dificultades bancarias de mediano calibre. . En estos últimos años el Banco estuvo seriamente limitado en el manejo de las dos grandes variables de su política, la emisión  monetaria y las tasas de interés.

    Afortunadamente una coyuntura económica externa muy favorable -exceso de liquidez mundial, limitadas oportunidades de su colocación en países desarrollados por bajos tipos de interés en los Estados Unidos y expansión económica de China, India y economías emergentes del sudeste asiático- ha permitido que las autoridades del Banco Central hayan logrado mediante una prudente y competente estrategia a largo plazo la relativamente rápida recuperación de nuestra economía tan golpeada por la crisis bancaria del 2003. 

 2.  Otra gran ventaja de índole general es la mayor conciencia alcanzada de la importancia de la política fiscal para una buena política monetaria que vaya más allá de ser bombera de excesos fiscales del Gobierno. La creencia de que el Banco Central era casi un país aparte con vocación de redentor de entuertos  y autosuficiente tendrá que ser matizada. La nueva Secretaría de Hacienda y el Banco Central se necesitan mutuamente aun  cuando el Banco disfrute de una posición excepcional por manejar dinero, material explosivo por excelencia.

         La lección para el Gobierno es fuerte: malas políticas fiscales son pagadas con  pérdida  de recursos fiscales. Desgraciadamente quien paga este precio es la sociedad: su desarrollo social y humano no puede avanzar al tope del potencial del país pero tampoco es solución ignorar obligaciones del Banco Central con los tenedores de sus Certificados.

    No es verdad, sin embargo, que la sociedad tendrá que pagar dos veces la  mala gerencia de algunos bancos comerciales: con inflación y devaluación en el 2003 y con pérdida de recursos presupuestales en el 2007-2016.

      La verdad es que gracias a los Certificados que retiran dinero de circulación fueron, son y serán  menores los costos inmediatos de la crisis. La otra parte, menos dolorosa por la probabilidad de crecimiento económico del país, se percibirá menos pero existe. La realidad del costo de oportunidad acaba por imponerse.

4. Sin duda el Proyecto de Ley de Recapitalización resulta del ejercicio de supuestos de crecimiento del PIB, del tipo de interés y de las reservas internacionales. Esto sucede en toda ley que legisla para el futuro. Sí están claras la justificación y el volumen total, el periodo de vigencia y los criterios a emplear para determinar el monto anual de bonos de Recapitalización.

     5. En un terreno más práctico lo menos que puede decirse a favor de la Ley es que se fundamenta en experiencias históricas bien analizadas en otros países, que ofrece una solución bien pensada económicamente y que su objetivo se logra con la aprobación de una vez de la Ley sin tener que repetir cada año la asignación del presupuesto: sencillamente su cumplimiento es una obligación legal. Suponemos, por supuesto, que la Ley se cumplirá. ¿Se puede hacer otra cosa cuando hablamos del futuro?

Ante la multitud de demandas sociales probablemente el Congreso sólo aprobará esta transferencia de fondos  algunos años ya que dado el mondo a financiar sería totalmente utópico hacerlo en menos de 10 años. La experiencia mundial de esta manera de honrar la deuda del Gobierno  es negativa.