Reforma de las instituciones públicas

POR JOSÉ LUIS ALEMÁN SJ
Creo que tanto la situación del país resultante no sólo de un modo de producción tan exigente como el típico de la globalización sino de la puesta en marcha del acuerdo Stand-By con el Fondo y del CAFTA-DR exigen  reformas institucionales muy profundas que para muchos suenan  a canto del cisne a nuestro proteccionismo empresarial y hasta a nuestra soberanía. Empezaré por aquí.

1. El fin de una era

  El ocaso de la era que pudiéramos designar como propia de la industria naciente se aprecia desde tres perspectivas: la entrada en vigor de un libre comercio administrado con  claras reglas de comportamiento de vigencia internacional, la importancia acordada a las instituciones en el proceso de desarrollo y el profundo cambio de objetivo que está experimentando la economía como ciencia.

1.1 Las Reglas del Libre Comercio Administrado

  El  nuevo Acuerdo Stand-By con el FMI de Enero del 2005 se caracteriza por la menor importancia otorgada a topes  crediticios y fiscales a cambio de fuertes exigencias de reformas estructurales en el campo fiscal y bancario. El Estado se ha comprometido con el Fondo a llevar a concurso las contratas e inversiones públicas, elemento también fundamental en el TLC que especifica, además,  la igualdad de derechos de licitantes nacionales y extranjeros y su impugnabilidad  arbitral  por expertos regionales, y a transparentar en una sola cuenta monitoreable por el Congreso todas las operaciones de entrada y salida de efectivo de las instituciones públicas. Las reformas estructurales bancarias bien exigentes son conocidas de ustedes.

  Los topes eran, por una parte,  limitaciones impuestas a los Gobiernos contratantes que les permitían, por otra parte, mayor grado de libertad en el diseño y ejecución de instrumentos con tal de no superar ciertos límites. Obviamente este enfoque se fijaba más en los resultados -déficits cambiarios, fiscales y financieros- que en sus causas: políticas monetarias y fiscales insostenibles a la larga.

No es creíble que esta terapia obedeciese a razones técnicas. Mejor puede explicarse por respeto a una concepción de la soberanía de las naciones que era fiel copia de la concepción romana de la propiedad: ius utendi et abutendi, derecho individual y exclusivo a hacer y deshacer.  El Soberano decide a su saber y conciencia lo que cree  mejor para él sin tener muy en cuenta ni derechos ni intereses ajenos. La peligrosidad de este solipsismo político o económico no necesita comentario. Buchanan, conocido y reconocido economista conservador, premio Nobel de Economía, califica de “anarquía moral” toda conducta generalizada en búsqueda del bien particular de la persona o del grupo aun a costa del interés común. La anarquía moral no significa “acción inmoral” sino conducta  carente de sentido de comunidad entre las personas o sea de sentido de reciprocidad.

Contra esta concepción y práctica de la soberanía de la propiedad o del Estado aboga Buchanan por una orden moral en el cual cada persona física o moral  exhibe, aun buscando su interés particular, “respeto y tolerancia hacia el otro y acata reglas de valor universal como opuestas a la explotación o discriminación oportunista”. Aquí encontramos la raíz moral y social de los poco comprendidos “derechos de propiedad” que especifican qué puede hacer legalmente cada quién en vez de expedir cheques en blanco al “propietario”. 

  Estas limitaciones a la irrestricta libertad del antiguo concepto de soberanía se fijan por las grandes potencias. Imposible, por lo tanto, renunciar a la práctica del principio sospecha frente a ellas.  Sin embargo no sólo el principio realidad sino la naturaleza misma de los derechos humanos personales y sociales nos inclinan a aceptar como válidas y deseables muchas de las reglas de conducta de la economía administrada especialmente si, como sucede entre nosotros, el espíritu y hasta la letra de nuestras leyes coinciden con el de aquellas aunque su validez práctica deje mucho que desear.  En realidad buena parte de la resistencia a ellas proviene del muy desigual poder del que disfrutan grupos  socialmente privilegiados; es aquí donde más urgencia existe del mencionado principio sospecha.

2. La Economía Institucional

Dani Rodrick, reconocido profesor de Economía de la John J. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, ha diseñado un modelo en el cual el crecimiento económico depende de cinco variables multidimensionales: calidad institucional (derechos de propiedad, tribunales, corrupción, sistema impositivo, riesgos macroeconómicos), calidad  empresarial , capital humano, infraestructura  y financiamiento.

El primer paso en el manejo del modelo consiste en identificar cuál de esas variables frena más la tasa de crecimiento económico cuando ésta se hace negativa. Rodrick analiza tres países latinoamericanos que entraron en crisis de crecimiento: Brasil, El Salvador y República Dominicana. El problema principal en Brasil parece haber sido deficiencias de financiamiento, calidad empresarial en  El Salvador y calidad de las instituciones y del sistema regulador en República Dominicana.

El trabajo de Rodrick fue publicado en noviembre del 2004. Probablemente tomó como base de su juicio sobre República Dominicana el índice del World Economic Forum para el año 2002 que ha sido bien estudiado por un colego suyo de Harvard el Profesor Joaquín Vial (República Dominicana: Estrategia Nacional de Desarrollo y Competitividad, Harvard University -FUNGLODE, 2004). Vial halló que República Dominicana ocupaba sistemáticamente en calidad de las instituciones públicas y en el subíndice de Riesgo de Crédito una posición inferior a la de 59 de los 80 países indizados. Las únicas instituciones públicas que estaban pasablemente situadas (posiciones 32 y 43 en dos indicadores de  solvencia y sofisticación) fueron, paradójicamente, las del sistema financiero. Un año más tarde estas posiciones caían en picada víctimas de la crisis bancaria del 2003. Explotó entonces la crisis institucional bancaria  que nos ha precipitado en el año 2005 al puesto 102 de 115 países, o sea 101 de ellos están en mejor  y sólo 13 en peor situación competitiva que nosotros.

3. Crisis del Objetivo de la  Economía

  Desde fines de los noventa del siglo pasado se cuestiona seriamente, por parte de  institucionalistas (North), de psicólogos (Kahneman),  de  diseñadores de teorías de juego (Nash, Selten, Harsanyi) y del desarrollo humano (Sen), de especialistas en economía política (Olson) y hasta de algunos neoclásicos (G. Becker), todos menos uno de los citados premios Nobel, la orientación de la Economía a la maximización, restringida, del producto o del ingreso. De una forma o de otra todos están de acuerdo en que de hecho el objetivo inmediato de la actividad humana , también de la económica, es el logro de la “felicidad” , “eudamonia” decían los griegos y por eso suena mejor, que no equivale de ninguna manera a mejorar la situación financiera o productiva de las personas.

  Layard (de la London School of Economics) en un libro que va camino de convertirse en un bestseller, Happiness (2005), basándose en experimentos de Kahneman y de la neurofisiología de la ondas cerebrales afirma que la “felicidad” en países que han superado la satisfacción de necesidades básicas es multidimensional y que una caída de un tercio del ingreso supone una pérdida de dos puntos en índices de felicidad muy por debajo de la ocasionada por la separación de los esposos (8 puntos), de la pérdida del empleo (6 puntos), de la salud (6 puntos), del grado de libertad política (5 puntos) y de pérdida de Fe religiosa (3.5 puntos).

Sin duda  estas medidas, como la estructura misma de los diversos índices de felicidad (U. S. General Social Survey, World Values Survey, German Socio-Economic Panel…) son susceptibles de diversas interpretaciones, pero la presencia de factores diversos al ingreso o al producto en los índices de desarrollo humano y  de pobreza ya confeccionados por las Naciones Unidas clama por políticas económicas que, sin olvidar la importancia de los desde Pigou clásicos indicadores de calidad, aumento y mejor distribución del producto, recalcan la importancia de un gasto social público orientado a la mejora de las instituciones sociales.

Este cambio del enfoque fundamental de la Economía significa que las políticas económicas, sujetas a cierta lógica interna, tienen que considerar su impacto sobre las relaciones laborales, familiares, políticas y comunales, factores importantes de la eudamonia o felicidad. Hay que reconocer, sin embargo, que el encanto ejercido por una  Economía “pura” que abstrae de las complejidades de la vida fijándose sólo en lo “material”  y la ley de gravedad propia de toda burocracia enemiga de cambios importantes nos ha colocado en una situación difícil como se documenta en las críticas a las críticas del Banco Mundial a nuestras políticas sociales.

2. El Papel de las Instituciones en las Políticas Económicas.

Por estar ya suficientemente documentada  la situación excepcional que estamos viviendo adentrémonos en el estudio de los objetivos económicos que buscan las reformas institucionales acordadas por nuestro Gobierno y el Fondo o los países signatarios del CAFTA-RD.

1. Las Instituciones

  Las instituciones, entre ellas las económicas,  son como reglas de juego formales e informales que expresan pautas que constriñen la libertad de las personas presionándolas a actuar de  maneras deseadas por la sociedad y amenazando con condenas sociales a quienes muestren conductas contrarias. Las instituciones sólo son eficientes, es decir presionan eficazmente su cumplimiento, si son  aceptadas por los miembros de una sociedad y si el Estado u otras instancias sociales de reconocida solvencia (prensa, opinión pública, iglesias…) las interpretan consistentemente  y los tribunales  castigan desviaciones importantes. Estas dos  condiciones necesarias de eficiencia chocan  frecuentemente con la pluralidad de grupos sociales de intereses  e ideología diferentes y con la práctica falta de autoridad del Estado. 

  La pluralidad de grupos sociales de orientaciones diferentes y hasta contrariasnace de las especialización creciente de la actividad humana resultado de cambios tecnológicos y demográficos discretos pero cumulativos lo que dificulta la aceptación  de normas comunes de conductas sociales . La pluralidad de grupos sociales incentiva conductas propias de la “anarquía moral” donde cada quien busca su interés sin considerar gran cosa los derechos y los intereses de los demás. De hecho las tendencias centrífugas en el campo institucional tienden a superar las centrípetas.

  La conservación de instituciones sociales depende entonces del papel de árbitro del Estado y de las pocas instituciones, con frecuencia iglesias y medios de comunicación, que pueden crear una legitimación ética o funcional de reglas universales de juego . Cualquier pérdida de credibilidad del Estado, de los tribunales, de las iglesias, de los medios de comunicación y hasta de  organizaciones representativas de intereses comunes por  vincularse con  grupos sociales particulares, mina automáticamente la institucionalidad pública.

  No podemos, por lo tanto, esperar que nuestras instituciones económicas, nuestra manera propia de actuar, sean inmutables ni perfectas. Sí son según su calidad potencialmente beneficiosas o dañinas para el bienestar de la sociedad.

El impacto económico de las instituciones

La ventaja fundamental de instituciones económicas duraderas y respetadas reside en la disminución de los costos de transacción (información, contratos, litigios) que sin ellas se darían y en la disminución de riesgos macro sociales. Los actores económicos saben entonces cuáles son sus derechos, qué defensa real pueden esperar de los tribunales, y qué procesos existenpara muy eventuales  cambio de subsidios e impuestos que afectan sólo marginalmente sus expectativas.

El cálculo de la eficiencia marginal del capital invertido se simplifica y su confiabilidad aumenta. Buenas y sobre todo predecibles reglas de juego económico favorecen nuevas inversiones y contratos a largo plazo, en nuestro caso sobre todo inversiones directas extranjeras y transferencia de tecnología. Estas inversiones son indispensables si queremos aumentar el salario real que depende del valor agregado, resultado de más sofisticadas tecnologías, y de más  amplío  tamaño del mercado.

En cambio débiles, malas, poco urgidas y no predecibles instituciones refuerzan  la tendencia a inversiones especulativas (rentas) más que productivas, facilitan la compra de tribunales, legisladores y funcionarios y magnifican la inseguridad y hasta el crimen. Con el pretexto de que tengo que sobrevivir y triunfar a toda costa y caiga quien caiga ampliamos el campo de la anarquía social.

A un nivel más profundo  de  “eudamonia”  instituciones ineficientes para el bien común por parcialidad del Estado con grupos específicos crean en los ciudadanos no sólo inseguridad, desconfianza y menosprecio a las leyes, a los tribunales y a la policía, sino sentimientos de trato discriminatorio y de inseguridad laboral y empresarial

2. La Institucionalidad Dominicana

  Varios estudios serios han mostrado hasta la saciedad la debilidad de las instituciones públicas de América Latina y en especial de la República Dominicana. La situación no es buena; es mala, quizás, vista desde el exterior, hasta pésima.

  El estudio del PNUD sobre la democracia en América Latina elaborado sobre entrevistas a Presidentes y altos Funcionarios Públicos  llamó la atención sobre la existencia de poderosos “poderes fácticos”  (ciertos grupos empresariales, medios de comunicación, partidos y en menor grado iglesias y militares) que influyen directa aunque  extralegalmente en  nuestros Gobiernos.

  El informe del 2005 del World Economic Forum escribe al comentar el resultado de su Indice de Competitividad Empresarial (Business Competitiveness Index),  sofisticación de los negocios y  calidad del ambiente nacional en que se mueven las empresas, que “la República Dominicana continúa -año 2005- su tendencia al deterioro (descenso de 11 posiciones respecto al 2004)” y figura en el puesto 101 de 116 países evaluados. Los principales tópicos examinados del ambiente nacional son calidad de la burocracia, restricciones a la propiedad extranjera y corrupción.

  La investigación del CUEPS-PUCMM  (2004) sobre la desconfianza en las instituciones públicas y en sus dirigentes señala como factores que la impactan la baja calidad de los servicios públicos, la percepción de desigualdad jurídica y el pobre funcionamiento de los derechos humanos.

  La situación implícita que subyace el convenio de reformas institucionales entre el FMI y el Gobierno Dominicano singulariza la falta de licitación  impugnable en el otorgamiento de contratas e inversiones públicas, la deficiente transparencia y pobre monitoreo de las operaciones en efectivo de todo el sector público, el manejo discrecional del presupuesto por el Ejecutivo, la pobre calidad de las oficinas reguladoras del sistema bancario, la no liquidación de bancos quebrados y la lentitud de del sistema judicial en juzgar a los responsables de quiebras.