Reforma fiscal

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Admito que me produce cada día una mayor sorpresa la forma como se desarrolla el gran debate nacional tributario y presupuestario. La visión que se aplica es cortoplacista y superficial
POR FERNANDO ALVAREZ BOGAERT
El efecto tóxico del cortoplasismo

Pareciera que somos una nación de ciudadanos a quienes fundamentalmente lo que les importan son las soluciones coyunturales y pragmáticas del momento presente. Esta posición conspira gravemente contra el progreso en un mundo exponencialmente competitivo.

Para lograr el objetivo de ser competitivos, tenemos que hacer una jornada de instropección de cómo hemos operado tributaria y presupuestariamente en los últimos 15 años. Y además, tenemos que hacer modificaciones profundas no sólo en nuestras políticas presupuestarias y tributarias sino también fundamentalmente, en las formas de como se estructuran los grandes debates nacionales. Necesitamos irremediablemente tener una visión a mediano y largo plazo de los problemas medulares nacionales, y esta actitud se inicia, precisamente, en la forma o procedimiento de cómo abordarlos.

El presupuesto como instrumento básico de desarrollo

Aquí planteamos algunas consideraciones:

1.- El presupuesto es el instrumento fundamental de desarrollo – todas las naciones con rápido crecimiento, fundamentalmente las asiáticas y aún la norteamericana, operan presupuestalmente con proyecciones generales a diez años y con proyecciones más específicas a cinco años. Aunque mantienen el presupuestos anual que rigen las leyes de estas naciones. Esto permite que las discusiones sean continuas y den visión de permanencia. No como acontece en nuestro país que son de corto plazo, coyunturales.

2.- Un presupuesto eficiente determina, primero cuanto se necesita de inversión de capital (incluyendo el capital social de la educación y salud) y luego el resto se distribuye según su importancia en los demás los sectores que conforman el cuerpo estatal. Así se hizo en nuestro país, en el período 1966 al 1978. Por otra parte, tenemos casi 15 años haciéndolo al revés: dejando que los diferentes sectores se peleen por el presupuesto. Cada año hay más instituciones y sectores demandando más recursos.

La inevitable creación de un círculo vicioso

Como resultado de esta modalidad ocurren dos fenómenos: 1. se reduce profundamente la capacidad para cubrir las inversiones esenciales y 2. se crea un círculo vicioso cada año: se necesita más presupuesto para gastos ordinarios lo que hace necesario, cada vez más a menudo el aumento de impuestos. Este recurrente proceso se agrava porque desde el año 1998 hemos tenido elecciones cada dos años. Han pasado cinco elecciones (1998, 2000, 2002, 2004 y 2006). Históricamente en un período electoral se relaja la disciplina de los gastos. Este país, al tener elecciones cada dos años, vive en un estado electoral permanente. Creo que no es una casualidad que si se hace este nuevo aumento de impuestos, tendremos cinco aumentos en cinco períodos electorales.

No me cabe duda que esta modalidad puede causar, en un período no largo, una profunda recesión en nuestra economía.

Este círculo vicioso, además, puede tener consecuencias más graves si hay una recesión en Los Estados Unidos porque se caerían los ingresos. Y una recesión en Los Estados Unidos es inevitable dada la naturaleza cíclica de esa economía.   

¿Qué se puede hacer? Comprender que no estamos en un concurso de simpatía, sino en una guerra en la que si  no cambiamos, seremos barridos por la falta de competitividad resultado de las fuerzas globalizantes actuales. Lo más importante, si queremos mantener nuestra competitividad, es comprender que nuestros recursos son finitos e igualmente nuestra capacidad para aumentar impuestos. Tenemos que tener un considerable crecimiento en términos reales de nuestra inversión de capital, el cual está acompañado, desafortunadamente, por el oneroso peso que constituye la amortización y el pago de intereses de la deuda externa. ¿Qué debemos hacer?: un “Triage”

¿Qué es un Triage?

La primera guerra mundial fue una guerra de trincheras. Como consecuencia de esta situación, había cada día miles de heridos. La primera reacción de los médicos, que constituían menos de 1/4 parte de lo se necesitaban, fue atender a todos los heridos. Los resultados fueron dos: 1. el índice de mortalidad fue muy por encima de lo esperado, y 2. lo que fue peor, el índice de mortalidad en aquellos con heridas no mortales fue extraordinariamente alto. Esta situación los obligó a reorganizarse y crear un procedimiento, muy duro que llamaron “Triage”. ¿Cómo operó el “Triage”? Dividían los heridos diarios en tres grupos y los atendían de las siguientes formas: 1. los médicos asistían a aquellos heridos salvables; 2. los enfermeros a aquellos con heridas graves, y 3. los sacerdotes atendían los moribundos. Esta determinación, dura y difícil, redujo considerablemente la mortalidad.

Los recursos son finitos y la capacidad de crear impuestos es limitada

Tenemos que comprender que nuestros ingresos son finitos, que nuestra capacidad de aumentar impuestos es cada día más limitada -no solo por el peso social, sino por razones de competitividad –   y que las demandas por nuevos fondos es ilimitada, por eso no nos queda más remedio que romper el ritual círculo vicioso de nuestro presupuesto haciendo una especie de “Triage”.

Como la rectificación tributaria del 2005 se convirtió en un aumento de impuestos

La rectificación tributaria del 2005 al principio fue una verdadera rectificación porque lo que se buscaba era compensar la eliminación del recargo cambiario y la reducción de los aranceles al suponerse que el país entraría al CAFTA el primero de enero del 2006. La rectificación referida ha sido más fuerte de lo que se suponía. Pero esta rectificación, al no entrar el país al CAFTA el primero de enero del 2006, se convirtió en un aumento de impuestos  pura y simplemente. Voceros del gobierno plantean que la misma se mutiló en una suma entre RD$27,000 a RD$20,000 millones, representando la misma una reducción de la base del ITBIS en RD$7,000 millones. Es cierto que se redujo la base del ITBIS en RD$7,000 millones, pero no es menos cierto que se le otorgaron los siguientes impuestos adicionales:

Por alguna razón, el gobierno no usó el impuesto al diferencial del petróleo por lo que en vez de RD$4,178 millones se le aumentó a RD$2,308 millones para un total de RD$22,308 millones.

La necesidad de implementar un “triage” presupuestario

Darle la primera y fundamental prioridad a la inversión de capital (incluyendo salud y educación) y a la amortización de la deuda porque no nos queda otra alternativa. Luego para repartir el resto de los fondos,  establecer un régimen drástico de prioridades comprendiendo que muchas cosas no podrán ser cubiertas aunque sean importantes. Esta acción no solo mejoraría la eficiencia presupuestaria sino que disminuiría la presión por aumento de gastos ordinarios y, consecuentemente, por nuevos impuestos.

La diferencia entre carga tributaria y la carga real personal

La verdadera carga tributaria del país es mucho mayor al 18.2%. ¿Por qué?: porque hay que agregarle el pago de los colegios privados (esto debido a que el presupuesto de la Secretaría de Educación es tan baja), los gastos médicos (por las mismas razón) y el costo de electricidad que es 60% mayor. Estos tres factores no son impuestos pero definitivamente operan como impuestos ocultos. Apreciaciones de economistas de alta reputación plantean que estas tres cargas le agregan, de manera informal, de un cinco aun ocho por ciento a la presión tributaria. Nuestra presión tributaria no puede compararse con la de Chile y Costa Rica. ¿Porqué?: porque estos países, al tener altos presupuestos para la salud, y la educación, tienen excelentes colegios y hospitales públicos, además tienen un precio de la energía de no más de 14 centavos de dólar, mientras que la energía nuestra se acerca a 25 centavos de dólares.

La pesada carga del aumento de impuestos en el 2006

Pero el país no se integró al CAFTA el primero de enero del año 2006 y siguió funcionando por seis meses el recargo cambiario y los mismos aranceles – desconozco si han sido modificados – lo que representa aproximadamente RD$13,000 millones adicionales. Por esta razón, el aumento impositivo real fue de cerca de RD$35,000 millones de pesos, el mayor aumento tributario en nuestra historia.

La pequeña diferencia entre el aumento de recaudaciones y las proyecciones presupuestadas para el 2006

Algunos se preguntan: si el aumento real de impuestos fue tan grande,  porqué los ingresos tributarios que aumentaron al 24.1% en  septiembre del 2006, -una suma muy alta- esta es 2.8% menos de lo presupuestado. Usando el sentido común podríamos exponer cuatro razones: 1. que las agencias tributarias se quedaron atrás -este es un planteamiento que rechazo de plano, ya que estoy convencido que los titulares de aduanas e impuestos internos son excelentes funcionarios-.

2.- Que las proyecciones de ingresos se hayan hecho sustentadas en las proyecciones de un crecimiento “tórrido” -igual o más que en China – del PBI nominal -existe en el país técnico un gran escepticismo en ese aumento enorme del PBI nominal. Los números de los ingresos y egresos tributarios, asimismo como los números de la deuda son matemáticos y exactos; mientras que los números del PBI nominal son fundamentalmente una aproximación. Si nuestro PBI nominal, como muchos técnicos dominicanos creen, es menor, entonces nuestra carga tributaria y la proporción de la deuda pública como porcentaje del PBI sería mayor; 3. Estos distintos aumentos -con un quinto aumento posible- de impuestos tan seguidos tienen que estar afectando nuestra competitividad; 4. tenemos que comprender que en la batalla de la globalización la capacidad y la flexibilidad de los recursos humanos son elementos vitales para sobrevivir y progresar.

Para lograr esto tenemos que elevar fuertemente – aunque se necesite quitárselos a sectores menos importantes – la proporción de la educación en el PBI. Tenemos que hacer una profunda reingeniería de nuestra educación superior para producir los recursos humanos que demandan estos tiempos nuevos – este estudio se lo han realizado a los países asiáticos firmas de la categoría internacional de McKinsey Co.

Una posible desaceleración de nuestra economía a partir de julio de este año

Como resultado de los aumentos consecutivos de impuestos -especialmente el del 2005 – es posible que se haya reducido el ritmo de crecimiento de la economía. En ese sentido, debemos comprender que hay un efecto retardado de 6 a 9 meses entre la implementación de los impuestos y su efecto en la economía.

Mi propia apreciación informal es que la economía se ha desacelerado desde el mes de julio.

La gran paradoja tributaria

Una parte mayoritaria de los economistas ven las proyección fiscal como – usando un término médico – si fuera un rayo X, es decir, que ponen un aumento en las proyecciones de incremento de impuestos y asumen que, inevitablemente, se lograrán aumentos totales de impuestos. Otros – en lo que me incluyo – ven la economía – de nuevo usando un término médico- como si fuera una resonancia magnética. Es decir, que a niveles determinados de presión tributaria, entran diferentes variables en juego y un aumento en los tributos, lo que podría generar una desaceleración de la economía y una reducción en lo ingresos tributarios totales. Igualmente, una reducción moderada de impuestos aún nivel alto de presión tributaria puede generar un aumento notable de los ingresos tributarios totales.

¿Es un mero balance presupuestario o es una crisis sistémica presupuestaria?

Pienso que es inútil hablar sobre si se aumenta o no los impuestos para el próximo año, cuando lo que tenemos que hacer es una drástica estructuración de cómo se hace un presupuesto desarrollista y competitivo. En otras palabras, la cuestión fundamental es: que si lo que tenemos que puramente balancear es el presupuesto del 2007 o lo que realmente tenemos que hacer es adecuarnos a la luz de lo que ha ocurrido en los últimos 15 años, a los cambios brutales económicos y tecnológicos que son tan profundos y que, en cierto modo, han creado las condiciones para tener una crisis sistémica de nuestra política presupuestaria. 

¿Que podemos hacer?: 1. Un diálogo sólido y serio sustentado en informaciones exactas y profundas sobre una reforma tributaria y presupuestaria para que todos los sectores tengan conciencia de la gravedad de postergarla; 2. transitoriamente congelar el presupuesto hasta que se sepa donde estamos, es decir, hasta que se hagan las proyecciones presupuestarias y tributarias – si las tenemos mejor – a un año, a cinco y a 10 años. Igualmente, debemos hacer las investigaciones -que probablemente las tenemos- de nuestra competitividad. Después de logrado esto, se podría tocar cualquier tópico, por ejemplo, si habría que hacer provisiones nuevas para enfrentar anualmente el déficit cuasi-fiscal; 3. focalizar a todos los sectores en la reforma tributaria y presupuestaria y, por tanto, postergar por 6 o 8 meses las reforma constitucional; 4. dado el enorme monto de pago de amortizaciones e interés del pago de la deuda externa, ponerle un tope a la deuda privada internacional del gobierno. Que sólo nos endeudemos en préstamos de organismos internacionales y gobiernos extranjeros; 5. Estar conscientes, que en este mundo de cambios tecnológicos abruptos y disruptivos hemos perdido mucho tiempo en comparación con nuestros competidores y ahora tenemos que actuar con más celeridad de lo normal.

Dos opciones claras

Tenemos dos opciones claras: 1. continuar, como hemos hecho durante los últimos 15 años, en un debate estéril y contraproducente, caracterizado por discusiones fragmentadas, cortoplacistas – de año a año-, muchas veces sustentadas en informaciones incompletas e inexactas con las gravísimas consecuencias que resultaría de mantener este comportamiento; ó 2. usar esta oportunidad para que todos -gobierno, oposición, las clases económicas, y sociales-nos unamos para crear una estructura tributaria eficiente y justa y para preparar un presupuesto con sentido de continuidad, que se convierta en un poderoso motor de desarrollo en un mundo exponencialmente competitivo.

Rectificación tributaria de 2005

Impuesto          (En millones RD$)        (*) Monto

Aumento a la renta personal     1,200

Compensación a pérdidas de 5 años    450

Selectivo a electrodomésticos  175

2% a las matrículas de vehículos          483

Aumento al diferencial del petróleo      1,872

Total    4,178