POR JOSÉ  LUIS  ALEMÁN  S.J.
Detrás de todas las recetas económicas, y de las que no lo son, se esconden preguntas filosóficas generales y básicas. Desde hace diez años el Consenso de Washington ha sido una de las recetas de crecimiento económico más aceptadas tanto por organismos internacionales y círculos académicos de famosas universidades como por  países que hemos tenido que recurrir al Fondo Monetario Internacional para que nos ayude a desenmarañar nuestras enredadas finanzas.

La ayuda ha venido pero acompañada de compromisos estructurales washingtonianos. Los resultados de su aplicación no han sido brillantes ni mucho menos. ¿Receta equivocada o interesada?

Dani Rodrick, profesor de la Escuela de Negocios John F. Kennedy de la Universidad de Harvard ha sometido a una crítica ejemplar la receta del Consenso. El ya bien establecido Instituto Mundial de Investigación de la Economía del Desarrollo de las Naciones Unidas, en Helsinki, lo invitó a ofrecer la Lectura Anual del 2004, de la que este artículo tiene el mismo título. Como todo buen economista del desarrollo Rodrick estudia  el Consenso de Washington  desde una triple perspectiva: filosófica, teórica e histórica. Sus conclusiones, siempre hipotéticas y por lo tanto provisionales, arrojan mucha luz sobre  futuras políticas de crecimiento, lo que significa que también para nosotros parecen importantes.

Presentemos primero su crítica al Consenso. Pasaremos después a ofrecer la solución rodrickiana y terminaremos con una breve reflexión sobre su aplicabilidad local.

1. La crítica al Consenso

El Consenso nunca exhaustivamente formulado insiste en que el crecimiento económico depende de estabilidad macroeconómica (definida como disciplinas fiscal y monetaria son sus secuelas de libres tasas de cambio y de interés), apertura al exterior ( financiera, comercio e inversión directa extranjera) y seguridad institucional (privatización, desregulación y derechos privados de propiedad).

Más teleológico que remedial suena  Larry Summers: la tasa de crecimiento económico de un país depende de su habilidad para integrarse a la economía global a través del comercio y la inversión, de su capacidad de mantener políticas fiscales y monetarias sustentables, y de su habilidad para levantar un ambiente institucional que garantice el cumplimiento de contratos y los derechos de propiedad.

La posición de Summers parece preferible porque deja implícita la posibilidad de lograr esos fines de modos diferentes. Rodrick marcha en esa dirección, tomando como punto de partida de su crítica el análisis empírico del éxito o fracaso de reformas políticas de corte washingtoniano en países asiáticos y latinoamericanos.

a) El caso asiático viene presentado por tres países de rápido crecimiento: China, India y Vietnam. Los tres se han caracterizado por muy altas tarifas aduaneras (China 31.2%, Vietnam entre 30 y 50%, India  50%) y políticas industriales proteccionistas. Además el crecimiento se aceleró bastantes años antes de las reformas.

Incluso en otros países como Taiwán y Singapore las políticas económicas presentan rasgos heterodoxos. Aunque ambos países basaron sus políticas en el dinamismo del sector privado y se orientaron a la exportación  fueron frecuentes intervenciones microeconómicas y prácticas proteccionistas.

El juicio de Rodrick no se limita a constatar prácticas reñidas con la interpretación normal del Consenso. Para él: “todos estos países exitosos de una u otra manera han dado protección a los derechos económicos y garantizado el cumplimiento de los contratos; han mantenido estabilidad macroeconómica; han buscado integrarse a la economía global; han regulado prudentemente  y efectiva regulación bancaria, etc.” Los principios han sido los generales del Consenso de Washington, pero el modo concreto de llevarlos a la práctica difiere según la especificidad de cada país. Resulta relativamente fácil explicitar funciones generales entre estas instituciones y el crecimiento económico, pero es muy difícil especificar la función: estas parecen ser “altamente específicas según el contexto” de cada país. 

b) El caso latinoamericano difiere sustancialmente del asiático. Rodrick se muestra seguro de que entre nosotros ha habido un cambio sustancial de las políticas económicas y que estas se han movido en dirección a un mejor cumplimiento de las exigencias del Consenso. América Latina era en los sesenta  y setenta “una región de sustitución de importaciones,  de populismo macroeconómico y de proteccionismo mientras que en los mil novecientos noventa lo era de apertura, de privatización y de liberalización. Los hechos desnudos nos dicen, sin embargo, que el crecimiento económico per capita fue en los noventa abisal en base a cualquier criterio… Cuando uno se fija en la productividad factorial total… encuentra  que resultó considerablemente inferior a la de los 50, los 60 ó los 70, períodos de sustitución de importaciones”.

Roderik estima que a nivel mundial sólo alrededor del 15% de los episodios de crecimiento estuvieron acompañados o precedidos de una apertura y estabilización de la economía, mientras que  el 51% están correlacionados con cambios del régimen político y el 28% con cambios en los términos de intercambio o relación de precios de exportaciones y de importaciones. Su conclusión se resume diciendo que empíricamente hablando las condiciones especificadas en el Consenso de Washington ni son necesarias ni suficientes para provocar crecimiento económico.

2. La solución de Roderick

Como buen economista Roderick no se siente satisfecho con esta conclusión que le parece excesivamente simple y propensa  a favorecer una actitud nihilista que sugiere que los economistas, como profesionales, tienen poco que ofrecer a los gobiernos empeñados en desarrollar sus países.  El mensaje político no es “cualquier cosa funciona”. El problema es ¿qué funciona?

a) La respuesta se presenta arrancando de una división entre principios generales y formas concretas de llevarlos a la práctica. Los derechos exigibles de propiedad (qué puede hacer cada actor), los incentivos a los mercados y el imperio de la ley son principios generales en el sentido de “usted puede bajarse de un avión en un  país en  el cual no ha estado jamás, no conoces nada sobre él y salir diciendo derechos de propiedad, incentivos e imperio de la ley”. No hay posibilidad de que  usted pueda equivocarse en el sentido de que resulta difícil imaginarse que la búsqueda, apropiada por supuesto, de estos fines pueda ser mala”.

El problema está en cómo se llevan a la práctica: no hay una sola manera de hacerlo, los acuerdos institucionales  para lograrlos son varios, no únicos. Necesitamos estrategias sensibles a las circunstancias y necesidades domésticas. El caso especial de China servirá para  ejemplificar la tesis.

A fines de las setenta el problema de China se presentaba como el de un país predominantemente rural extremadamente pobre. Obviamente la pobreza se debía a una productividad agrícola muy baja y el objetivo tendía que ser aumentarla. ¿Cómo proceder?

b) Pensemos primero el proceso que parece más racional. Primer paso: liberalizar el sistema de precios congelados que permiten al Gobierno comprar barato productos agropecuarios y venderlos caro logrando así un fuerte ingreso fiscal para ser usado en favor de la industria. Los precios agrícolas en las ciudades  subirán.

 Sin embargo el campesino sin tierra ni medios de producción  no puede aumentar la productividad para beneficio propio. Segunda reforma: privatización de la tierra.

El Estado perdería, sin embargo el diferencial entre precio de compras y de venta de productos agrícolas. Tercera reforma, fiscal, hay que subir los impuestos.

Al subir los precios agrícolas en las ciudades se impone aumento de los salarios. Tercera reforma: salarial. Pero entonces hay que permitir a las grandes empresas estatales  mayor flexibilidad para que puedan  financiar salarios  más altos. Cuarta reforma: empresarial.

Por su tamaño las empresas estatales tienen un grado notable de poder monopólico; pueden aumentar los precios como mecanismo de financiación. Para obligarlas a no hacerlo hay que someterlas a la competencia externa. Quinta reforma: liberalización del comercio internacional.

La liberalización del comercio supone dos peligros: quiebra de empresas ineficientes, las que no soportan la competencia exterior, y consiguiente  desempleo. Sexta y séptima reforma: sector financiero y seguridad social, la primera para financiar las empresas, la segunda para paliar el desempleo, etc, etc.

No resulta difícil diseñar las dos próximas reformas: apertura a inversiones extranjeras que aumenten el empleo, mejoren la tecnología y ofrezcan bienes mejores y más baratos, y reforma educativa para incrementar la capacidad tecnológica nacional.

Así debiera haber procedido China en buena lógica económica. Primera conclusión:  el  Consenso de Washington no es ninguna locura. Si uno “piensa sistémicamente  la relación de unas áreas con otras termina con un paquete de reformas  muy parecidas”. 

c) En realidad las reformas chinas no siguieron este esquema: ni se instituyó la propiedad privada sobre la tierra y las industrias, ni se suprimió la planificación central. Se crearon dos sistemas de precios: uno interno que siguió  con precios fijos que aislasen las finanzas públicas de incentivos privados para los mercados agrícolas internos y otro para las empresas regionales.  En los internos se  fijaron precios pero se permitió que unidades familiares actuasen a su cuenta y riesgo  bajo el principio de “responsabilidad familiar”. En el otro se permitió a las empresas de las ciudades y regiones aliarse con iniciativas privadas sin darles derechos formales  de propiedad. Aparentemente estas alianzas protegen mejor a los empresarios privados que un sistema de tribunales ineficientes y corruptos. Se logra seguridad sin propiedad privada, incentivos de mercado ni tribunales.

Lo  que Roderick quiere recalcar es que los principios del famoso Consenso pueden ser logrados de modos distintos a los asociados con ellos. Las políticas de crecimiento son un arte que  depende de las condiciones propias de un país que pueden cambiar y cambian a medida que se profundiza el desarrollo. De hecho hay muchas maneras de incentivar el crecimiento económico; lo importante es elegir el más apropiado para cada país y tiempo.

d) Para concretizar una solución más concreta a la busca de políticas económicas para el desarrollo Roderick con Hausmann y Pritchet proponen un modelo de crecimiento extremadamente sencillo que depende del retorno social al uso de factores (capital, tierra, trabajo, tecnología), de la posibilidad de que los inversionistas privados puedan apropiarse de parte de ese retorno, y del costo de financiamiento de las inversiones.

Al aplicarlo a los países en desarrollo buscan nuestros autores identificar el factor clave que limita el crecimiento para después atacarlo con políticas específicas. Por supuesto los limitantes y las políticas no son idénticas en el tiempo; cambiarán al remediarse obstáculos específicos.

Roderick resume los resultados de su análisis aplicado a tres países: El Salvador, Brasil y República Dominicana. En El Salvador el problema no está ni en el financiamiento ni en el retorno a inversiones tradicionales sino en faltas de incentivo para empresarios en nuevas áreas. En Brasil el problema radica en el costo del financiamiento, en República Dominicana en la “calidad de las instituciones y del sistema regulatorio especialmente en el sector financiero-fiscal.

Reflexión personal

Roderick parece ser un  intelectual pragmático en busca de soluciones para el crecimiento económico de países en desarrollo. En pura teoría acepta como fines a lograr los señalados en el Consenso de Washington pero el estudio de algunos países le dice que esos fines no tienen que alcanzarse por los clásicos medios usados: privatización, libertad de intereses y de  tasa de cambio, equilibrio fiscal basado en impuestos y gastos, intervenciones microeconómicas del Estado, proteccionismo selectivo, etc., etc.  Contra los hechos no es posible argumentar: las políticas exitosas de crecimiento están fuertemente limitadas por la idiosincrasia -cultura, historia y  constelación de grupos de poder. Pero al menos Roderick acepta con Summers fines universales de políticas de crecimiento y rechaza el “nihilismo económico”.

Me parece igualmente tentador su fórmula para identificar los obstáculos concretos que frenan el crecimiento y que son enumerados bastante detalladamente. La apropiación privada del retorno social depende  de tres riesgos micro: de derechos de propiedad, corrupción, impuestos a las ganancias; de un macro riesgo: crisis financiera y fiscal; de baja investigación y desarrollo, rentas empresariales, poca busca de nuevas inversiones; de pocas externalidades apropiables; de pobre capital humano y rígidos mercados laborales; de pobre infraestructura, altos costos de transporte, baja base impositiva; de poca competencia bancaria y altos desniveles entre intereses pasivos y activos; del riesgo país y de condiciones atractivas para la inversión directa extranjera. Del trabajo del técnico economista sería identificar cuáles son las más agudas deficiencias de entre ellas en cada país y diseñar políticas orientadas a superarlas.

Este enfoque me luce, sin embargo, demasiado estático. Dudo mucho que una serie de fotografías económicas tomadas en un tiempo dado alcancen a atacar el dinamismo positivo o negativo que ha terminado en el paisaje descrito. Creo que sin un  conocimiento bastante a fondo de la historia y de las subculturas de un país, corremos el mismo riesgo denunciado por nuestro héroe: ofrecer soluciones “universales” que deben ser aplicadas de golpe y porrazo.

Sí estoy de acuerdo en que el mayor problema de la economía dominicana hoy en día es institucional. Sé que la cura de caballo que piden el FMI y el CAFTA-DR es antihistórica y por lo tanto difícil a corto plazo por lo menos  en la radicalidad exigida pero sin ella nunca emprenderemos un camino de crecimiento económico aceptable en un contexto global que para nosotros está muy norte americanizado. Nuestro trabajo sería el de aplatanar instituciones económico-políticas importadas. Difícil aunque necesaria tarea y por supuesto no única: el crecimiento sin desarrollo humano no hace sentido

Este enfoque pragmático no debe olvidar en su diseño y ejecución una orientación general hacia una creciente  incorporación a la economía global, el  mantenimiento de políticas monetarias y fiscales sostenibles (no zigzagueantes) y  una mayor seguridad institucional sin olvidar que el crecimiento debe  orientarse  al desarrollo humano.