MINERVA ISA Y ELADIO PICHARDO
m.isa@hoy.com.do
Más que desatarse, se han apretado los nudos que impiden el desarrollo institucional y provocan la macrocefalia del Poder Ejecutivo (PE), inflado por el clientelismo y el patrimonialismo, atractivas comisiones y prebendas que refuerzan una hipertrofiada y estéril burocracia que, dilapidando el patrimonio nacional con prácticas corruptas y dispendiosas, se expande pese a los preconizados planes de racionalización y modernización del Estado.

El burocratismo se impone un decenio después de iniciarse programas de reordenamiento estructural de la gestión pública, orientados a hacerla más eficiente y transparente, evitar la dispersión y duplicación de funciones. Prevalece luego de inversiones millonarias, de proclamadas reformas que en muchos casos se reducen a un implante de modernas concepciones gerenciales e innovadoras técnicas de informática sobre viejos esquemas que arrastran un atraso de más de medio siglo.

Con un gabinete constituido en 1996 por 13 secretarías de Estado, los gobiernos sucesivos elevaron su número a 18, en 2003, y en la actualidad a 21 -además de dos organismos con ese rango, la Contraloría y la Procuraduría, con un total de 220,000 empleados, registrando un desmesurado y costoso incremento la cantidad de subsecretarios, hasta 20 o más en algunas, sin contar los directores generales que ostentan esa jerarquía, los asesores, consultores, los innumerables secretarios de Estado sin Cartera. 

Hace doce años, en 1996,  conformaban el PE  131 entidades, mientras ahora totalizan 241, de acuerdo con el organigrama del Estado de 2008, que reemplazará al vigente desde 2006. Se desglosan así:

–Consejos y organismos asesores, 42. –entidades adscritas a la Presidencia de la República, 23. –Secretarías de Estado 21 y organismos con ese rango, 2.

–Direcciones generales, oficinas nacionales e instituciones dependientes de las secretarías de Estado, 63. –Organismos descentralizados, 90.

Durante los últimos 15-18 años se han creado múltiples organismos,  provocando una gran deformación en la estructura orgánica del PE, que la hace inmanejable. Cualquier problema o solución se concibe en términos de estructuras, con el agravante de que muchas no funcionan y para hacerlas funcionales se apela a la creación de nuevas comisiones y consejos.

La disfuncionalidad no se circunscribe a la excesiva cantidad de entidades, está patente en la relación entre éstos,  sus atribuciones. Hay un “arroz con mango”, comenta uno de los técnicos consultados, precisando que si no se determinan las competencias claramente, si no se deslindan bien los campos de unos y otros no se  logrará un ordenamiento sectorial ni global.

El concepto de autónomas y descentralizadas debe definirse. Hay una tendencia a la autonomización, las instituciones quieren la autonomía, por lo que se recomienda poner orden en la nomenclatura, en las categorías orgánicas, y definir con claridad qué es descentralización, desconcentración  y autonomía, la que muchos entienden como una condición que les exime de controles externos, sólo ellos se evalúan y supervisan.  Otra interpretación errada es que ciertas leyes del Estado no alcanzan su jurisdicción, por ejemplo las de Presupuesto y Contabilidad.

A la par con la macrocefalia del PE, persisten otros problemas estructurales y funcionales del Estado que, conforme a los objetivos y metas de programas implementados, se pretendían superar a través procesos de cambio que erradicaran los vicios y limitaciones prevalecientes en la mayoría de las oficinas públicas.

Pura retórica
Las reformas son fundamentalmente jurídicas, pero el respeto a las normas es ajena a la cultura de gestión pública. No se aplican o se hace parcialmente. Pura retórica. Es lo que prima, pues reforma sustantiva, real, medular, no se ha producido. Hay excepciones, instituciones con logros indiscutibles, evidentes unos, intangibles otros, en gran medida promovidos por el liderazgo sectorial o particular de algunos funcionarios o impulsados por el DR-CAFTA.

Son significativos en Aduanas e Impuestos Internos, la recién instituida Secretaría de Administración Pública (SEAP), antigua ONAP, que desarrolla programas de capacitación y una estrategia de estímulo a los servidores públicos con el  premio nacional de la calidad, entre otras acciones en pos de la eficiencia. Se manifiestan en la Bolsa Electrónica de Trabajo, en el Instituto Tecnológico de las Américas (ITLA) y la Oficina de Propiedad Intelectual (ONAPI), que se aproximan a los estándares internacionales, contribuyendo a mejorar la percepción del ciudadano sobre la provisión de servicios públicos.

La incorporación sistemática de nuevas tecnologías informáticas, de mecanismos y normas de calidad en la organización fiscal, de gerencia financiera y profesionalización tiene un saldo positivo en esas instituciones, pero en casi todas las restantes predomina la precaria calidad de los servicios, la verticalidad y falta de controles que generan dispendios, ineficiencia, corrupción y abuso de poder, incompetencias en una gradación de lo regular al caos y el desastre.

Proceso inducido
Los cambios diseñados desde 1996 ilusionaron a técnicos que volcaron conocimientos y esfuerzos en busca de racionalidad y eficiencia. Hoy siguen removiendo obstáculos, algunos culturales difíciles de erradicar, pero convencidos de que el problema fundamental de la reforma y modernización del Estado, como en otros países de América Latina, es que no surge desde dentro como una necesidad de la sociedad dominicana, sino que es un proceso inducido, condicionado, impuesto desde el exterior, principalmente a través de organismos internacionales que hacen propuestas hacia dónde debe dirigirse el Estado, la economía, la administración pública.

La macroestructura del PE y de todo el Estado, reflejo de la falta de un acuerdo nacional para la reforma, es responsabilidad de todas las fuerzas políticas y sociales representadas en el Congreso, que es el que aprueba  las nuevas secretarías, instituciones descentralizadas, municipios, provincias. Otro de los técnicos consultados plantea:

–Existe un vacío porque no hay una élite nacional que analice los problemas del país y en función de esa realidad elaborar un proyecto de reforma acorde con nuestras necesidades, que se diga, eso es lo que querremos y hacia ahí nos dirigimos.

–Los sectores sociales, económicos, políticos y religiosos, llamados a  componer una élite que entienda que los problemas actuales ya no son los mismos de los años 70 y 80, parece que no tienen una comprensión del sentido de los cambios, de lo nuevo. Simplemente va a la saga de estas recomendaciones, condicionamientos de los organismos internacionales. Entonces, tenemos un maratón de proyectos, que se cruzan y se contraponen.

–Imponen proyectos traídos desde fuera, válidos quizás en otros países  pero no se pueden calcar, reproducir, trasladar a una realidad distinta. Eso los hace costosísimos, se invierte un dineral en algo que no va a funcionar porque no corresponde a la idiosincrasia del país, a la cultura, al nivel de maduración técnica. Es una reforma costosa, depende de muchas consultorías, muchos recursos, decenas de millones de dólares. El sector salud es donde más se ha invertido, y ¿qué ha pasado en más de quince años?, ahora es que se impulsan las reformas, y con enormes tropiezos y deficiencias.

Técnicos proponen una concertación, una reflexión dentro y fuera del Gobierno o del Estado, un consenso entre todos los actores económicos, políticos, sociales, y llegar a un proyecto propio, pues la reforma actual se basa en proyectos superpuestos, simultáneos, repetidos, porque un organismo internacional tiene un interés y el otro el suyo, le cambian el nombre aunque coincidan en sus componentes esenciales. Pasa eso –dicen–, y hay que dar el grito de alarma. 

Diez años de reestructuración del PE
El proceso de cambios  en la estructura del Estado y de su administración pública lo impulsan acciones previstas en el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado, financiado con una donación de la Unión Europea.

Asimismo, con el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo, que se ejecuta con un préstamo del BID. Ambos diseñados  en 1996-2000 y proseguidos en los sucesivos gobiernos del PRD y PLD.

Como órgano rector de la reforma se creó la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRYME), -luego CONARE- seguida de una decena de otros organismos descentralizados de reforma para los sectores de Justicia, Salud, Relaciones Exteriores, Policía Nacional, Gestión Barrial, Gestión Provincial y Municipal, entre otros.

La reestructuración en la administración pública se inicia en 1997 con la fusión de Rentas Internas e Impuesto Sobre la Renta, conformando la Dirección General de Impuestos Internos (DGII). Le siguió, en el 2000,  la integración en la Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras Estado de otros dos organismos afines, y la creación de la Secretaría de Cultura con la adscripción de unas 40 instituciones y otra decena  de entidades a  la de Medio Ambiente, las cuales estaban dispersas. En 2003 fusionan CEDOPEX y la Oficina para la Promoción de la Inversión Extranjera para crear el Centro Exportación e Inversión de RD. Las de más reciente creación son las secretarías de Economía, Planificación y Desarrollo,  Hacienda y   Administración Pública.

La clave

Marco legal
Dentro de la reestructuración de la administración pública se   elaboró un nuevo marco legal en algunas áreas, pero además de producirse una dicotomía entre la    teoría y la praxis, los cambios legales se han hecho en las ramas y no en el tronco, pues sigue vigente la Ley Orgánica de las Secretarías, 4378,  dictada  en 1956  para una sociedad radicalmente distinta.