Siglo XXI
Regímenes tránsitos de mercancías

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POR LUIS ML. SÁNCHEZ DÍAZ 
Hoy día, la dinámica del comercio por la internacionalización de la economía, el volumen de mercancías en tránsito interno y vía territorio nacional a otros países se ha incrementado, por lo que urge la creación de normas que reglamenten su operatividad.

Conceptualmente el tránsito aduanero como lo define el convenio de Kyoto, anexo E-1 revisado, 2001, es el procedimiento mediante el cual las mercancías son transportadas desde una oficina aduanera a otra.  En este contexto, el tránsito internacional es el paso de una mercancía por un territorio aduanero nacional al que ingresa por una Aduana fronteriza, puerto o aeropuerto, siguiendo hacia su país de destino.

CONVENIOS SOBRE  TRANSITO Y TRANSPORTE INTERNACIONAL

En vista de la importancia del régimen de tránsito de mercancías para el comercio, los Estados miembros de la OMA, OMC y organismos regionales, han propiciado y suscrito acuerdos de cooperación, procurando más transparencia, eliminación de obstáculos, simplificación de procedimientos, reducción de costos, así como controles mas eficaces.

Los convenios sobre tránsito internacional de mercancías de 1971 y transporte internacional al amparo de los cuadernos TIR de 1975, fueron incorporados para facilitar el comercio y mejorar la eficiencia del transporte multimodal, contando con 60 partes contratantes: La Unión Europea, países del Norte de ?frica, el Oriente Cercano y Medio, Estados Unidos, Canadá, Chile y Uruguay.

El sistema TIR garantiza que las mercancías sean transportadas con un máximo nivel de seguridad para las Administraciones de Aduanas en los países de tránsito miembros, entre los que se citan los siguientes:

1. Transporte de las mercancías en vehículos y contenedores seguros.

2. Derechos e impuestos garantizados por una fianza con validez internacional.

3. Las mercancías estarán acompañadas de un cuaderno de aceptación internacional para control en los países de origen, tránsito y destino.

4.La oficina de partida recibe la declaración, adjunto garantía de los impuestos potencialmente imputables e identifica físicamente las mercancías.

5.Las mercancías sujetas a altos impuestos requieren de garantías y seguridad especial: itinerario obligatorio, límite de tiempo para la recepción en destino, custodia aduanera, sellos de seguridad y distintivo de los bultos.

En la práctica internacional el Régimen de tránsito, en sus diferentes modalidades, es vulnerable al trasiego fraudulento de mercancías, representando un alto nivel de riesgo cuando bienes, tales como bebidas espirituosas, electrodomésticos, vehículos y otros, están sujetas en los países corredores al pago de elevados derechos e impuestos.

Para tener una idea de lo que representa en términos económicos la evasión vía los tránsitos internacionales, la Unión Europea, países que por su situación geográfica son pasos naturales y obligatorios para el comercio regional ha estimado que las pérdidas anuales por el desvío de mercancías para consumo interno en los países que la integran, ascienden a unos US$4,000 millones.

SISTEMA

ASICUDA UNCTAD

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) creó en el año 1999 un sistema denominado ASICUDA que regula las mercancías en tránsito, bien sea internos de importación, exportación y reexportación.

El sistema permite el registro de datos por parte de los usuarios en un módulo, que la Administración Aduanera valida, transmitiéndose automáticamente un mensaje electrónico a la oficina Aduana de destino, en la que deberán presentarse las mercancías.

Cuando la carga llega a su destino el mensaje se recupera en base al documento impreso presentado por el conductor, tras lo cual se hace el control e inspección aduanera, antes de continuar el curso de las mercancías al país de destino, registrándose y cumpliéndose la operación sin la discreción del funcionario aduanero.

TRANSITO INTERNACIONAL VIA TERRESTRE

La Ley No.3489 para el Régimen de las Aduanas, artículos 135 al 139, indica que una mercancía es considerada en Tránsito Internacional, bien sea marítimo, aérea o terrestre, siempre que así se consigne en el manifiesto de carga, garantizando el transportista que la mercancía sea entregada conforme documentación de consignación a la compañía naviera, línea de carga o Aduana interior de frontera para el embarque a su destino.

El artículo 135 de la referida Ley de Aduanas, establece que la declaración de mercancías en tránsito deberá estar acompañada de una fianza para cubrir el monto de los derechos e impuestos, cualquier multa que fuere impuesta y gastos imprevistos, y la misma no será cancelada sino contra entrega de la tornaguía del puerto extranjero a donde fue destinada.

Al respecto, el texto Gestión Logística de la Distribución Física Internacional del autor Alberto Ruibal Handabaka, 1994, pág.186, señala que los términos del contrato de transporte de mercancías se materializan en el Conocimiento de Embarque (Bill of Lading), expedido por el embarcador, pero el mismo únicamente se considera formalizado cuando el consignatario acusa recibo de las mercancías en el destino.

La modalidad de contrato de transporte está regida por un convenio denominado Reglas de la Haya, el protocolo Reglas Visby y el Protocolo a las Reglas de Hamburgo, que aunque no somos signatarios cito a modo de referencia, para ilustrar la realidad que se presenta en los tránsitos internacionales vía terrestre Haití.

Para el control de los tránsitos internacionales vía terrestre, el agente naviero  debe asumir la responsabilidad contractual expresada en el conocimiento de embarque, respecto al destino de las mercancías. Bajo ningún argumento puede desapoderarse de la carga en el puerto de entrada, justificando que se ha consignado notificar a una empresa o persona física que despache por cuenta del consignatario o destinatario final.

Un porcentaje considerable de las mercancías declaradas a régimen de tránsitos internacionales, reexportación e internos no se registraban y por ende no se cancelaban, dificultándose determinar si la mercancía salió del país de destino, para proceder a cobrar los impuestos evadidos, esto debido a diversos factores:

a) Falta de una estricta labor de seguimiento basada en las documentaciones disponibles.

b) Falta de medidas oportunas cuando no se cumplen las condiciones exigidas para el régimen de tránsito.

c) Uso de equipos y vehículos inadecuados e inseguros.

d) Falta de seguridad, solvencia moral y económica del transportista subcontratado.

Las debilidades observadas han posibilitado variadas modalidades de fraudes aduaneros.

Según estimaciones por tipo de mercancía, procedencia y consignatario, en el período 2004 y 2005, de cada diez contenedores en tránsito internacional hacia Haití, cuatro de ellos no fueron recibidos en la Aduana fronteriza de destino, es decir, de mil doscientos cuarenta y cuatro (1,244) declarados, cuatrocientos noventa y siete (497) fueron desviados e internadas las mercancías sin pagar los impuestos correspondientes.

Una de las modalidades de fraude ha consistido en la importación a nombre de firmas sin registro legal en el país, las que para despachar los contenedores endosaban los Conocimientos de Embarque (Bill of Lading) a nombre de empresas de Zonas Francas sin su consentimiento, desviándose el tránsito por soborno al custodia y transportista, determinándose en el período Enero 2004 – Diciembre 2005 que unos 347 contenedores, con estimación de impuestos de RD$539,289,501.67, no llegaron a su destino.

Asimismo, bajo los regímenes de depósito fiscal y de reexportación han sido despachadas mercancías en tránsitos internos, desviándose las mismas con la complicidad del personal de las empresas y Agencias de Aduanas, cuantificándose a la fecha un total de impuestos evadidos de RD$119,000,000.00.

PRACTICAS RECOMENDADAS

EFICAZ CONTROL MERCANCIAS EN TRANSITO

Para un control eficaz de las mercancías declaradas bajo las diferentes modalidades de tránsito, entre las prácticas recomendadas por los autores Francois Corfmat y Adrien Goorman, La Transformación de la Aduana págs.130 y 131, compilado por Michael Keen, Edición del FMI 2003, se citan las siguientes:

1. Establecer una unidad central de control informático que dé el debido seguimiento a los tránsitos.

2. Depósito de una garantía que cubra la obligación de pago de los derechos e impuestos, más las penalidades en caso de detectarse actos fraudulentos.

3. La garantía no podrá liberarse hasta que la mercancía en tránsito haya sido recibida en la Aduana de frontera, certificando que la mercancía llegó intacta.

4. Las operaciones de tránsitos sólo pueden realizarlas transportistas autorizados por la Administración de Aduanas, en base a solvencia moral y económica, y depósito de una fianza.

5. Los transportistas deben asumir las obligaciones de pago de los derechos e impuestos hasta que haya concluido la operación de tránsito.

6. Descripción exhaustiva y completa de la carga e indicar la cantidad para que la Aduana en el país de destino pueda determinar si falta mercancía o si se han hecho sustituciones.

7. El tránsito debe realizarse usando una ruta autorizada y dentro de plazos fijados, en vehículos seguros y contenedores sellados.

8. Aduana de Salida o Entrada al registrar el tránsito enviará vía electrónica a la Unidad de Control Centralizado de la Administración de Aduanas y al puerto fronterizo de salida o la oficina de despacho de la Aduana interna, para seguimiento, disponiendo medidas oportunas cuando las mercancías no lleguen a su destino.

9. La liberación de la fianza deberá estar autorizada por la Unidad de Control Centralizada, una vez es recibido el comprobante de exportación y/o la mercancía en tránsito haya llegado completa, intacta a la Oficina de Despacho Aduanero de destino.

10. En caso de no concluirse la operación de tránsito o de producirse otras irregularidades, la garantía deberá usarse para cubrir el pago de los derechos e impuestos y multas susceptibles de aplicar.

11. La administración o la unidad de control centralizada dispondrán de custodia y/o inspeccionará selectivamente las mercancías declaradas en tránsito.

Vistas las diferentes consideraciones con relación a los tránsitos de mercancías, la Administración Aduanera actualmente trabaja para que el sistema informático de la Institución, haciendo acopio de las mejores prácticas internacionales de facilitación del comercio, registre todo el movimiento de cargas declaradas a los diferentes regímenes de destinación, creando además mecanismos operativos eficaces que aseguren un efectivo control aduanero.