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RAYMUNDO AMARO GUZMÁN
En días pasados nos comunicó el doctor Jottin Cury: “Amaro, le dije al presidente Leonel Fernández que buscara la asesoría del doctor Cristóbal Gómez Yangüela y la tuya para fortalecer el Tribunal Superior Administrativo”. Su comunicación al jefe de Estado obedece a que él tiene plena conciencia del atropello institucional de que ha sido objeto este trascendental órgano de Derecho público, llamado a servir de guardián al principio de legalidad que debe sustentar las relaciones de los administrados con la Administración Pública.
El Servicio Civil y el Tribunal Superior Administrativo representan en nuestra desventurada evolución de la Administración del Estado las instituciones democráticas de mayor infortunio, la primera nace en la misma Carta Sustantiva de 1844 al instituir nuestro primer legislador con una visión superior a los demás constituyentes de su época, el principio de inamovilidad de los agentes del Estado, despareciendo en la primera revisión constitucional, la de febrero de 1854.
El Tribunal Superior Administrativo tiene su origen en la reforma constitucional de 1875, artículo 41, con la denominación de Consejo de Estado ante la facultad atribuida a la Cámara de Diputados, para conocer en funciones de Consejo de Estado, durante el receso del Congreso Nacional de las acciones contenciosa-administrativas. Además le fueron conferidas funciones consultivas respecto a los proyectos de ley de iniciativa del Gobierno, entiéndase Poder Ejecutivo. Este órgano fue diseñado bajo el influjo del sistema francés de la dualidad de jurisdiccional. Este Consejo de Estado fue mantenido en la reforma constitucional de 1877. En las reformas constitucionales de los años 1878 y 1879 dicha función de lo contencioso administrativo pasó al Senado de la República, y en las reformas de 1881, 1887, 1896 y 1907 a la Suprema Corte de Justicia.
El Servicio Civil cifró las esperanzas de los dominicanos como institución promotora de la democratización de la función pública, revestida de probidad, eficiencia, celeridad, transparencia, objetividad y moral pública, la Ley 14-91 del 1991 que instituye el Servicio Civil y la Carrera Administrativa fue aprobada a unanimidad por el Congreso Nacional, pero violada por los mismos partidos políticos que la auspiciaron, probablemente por la ausencia de su rango constitucional, contrario a la Carrera Judicial.
Cuál ha sido la trayectoria regresiva del Tribunal Superior Administrativo. Veamos. En el año de 1942 es reformada la Constitución para autorizar al Congreso Nacional a crear Tribunales Administrativos, pese a que dicha Ley Sustantiva autorizaba al Congreso Nacional, en su artículo 33, inciso 11, a crear tribunales de excepción.
En el año de 1947, el entonces Presidente de la República Rafael Leonidas Trujillo M., en su Mensaje al Congreso Nacional expresa que como testimonio de su vocación democrática, somete a la consideración de dicho órgano legislativo el Proyecto de Ley que crea la jurisdicción de lo contencioso-administrativa y el Tribunal Superior Administrativo, dando lugar a sanción de la Ley 1494 de 1947. Cuatro años después, las funciones del Tribunal Superior Administrativo fueron transferidas a la Cámara de Cuentas. Durante el mandato constitucional del Dr. Salvador Jorge Blanco, por instrucciones que nos transmitiera el jefe de Estado en nuestra condición de director de la ONAP, en el Proyecto de Ley de Servicio Civil, reiterado en varias ocasiones fue restablecido el Tribunal Superior Administrativo con plenitud de atribuciones. En 1992 la Ley 11-92, transfiere al Tribunal Contencioso Tributario, funciones en materia tributaria antes reservadas al Tribunal Superior Administrativo. En 1994 la designación de los Jueces del Tribunal Contencioso Tributario es atribuida a la Suprema Corte de Justicia.
Posteriormente, la Ley 183-02, del 8 de enero del 2002, aprueba la Ley Monetaria y Financiera e instituye el Código Financiero y Monetario. Mediante la Ley No. 10-04, del 8 de enero del 2002, se dispone que la Cámara de Cuentas ejercerá las funciones de Tribunal Superior Administrativo hasta tanto sea creado un nuevo Tribunal. Pese a los cuatro años transcurridos aún no ha sido creado ese nuevo órgano jurisdiccional en lo contencioso-administrativo. En nuestra opinión, esta legislación no tiene razón de ser, puesto que la ley no debe anunciar la derogación de otra legislación, a no ser que circunstancias extraordinarias lo requiera.
Ante ese insólito e infortunado devenir del Tribunal Superior Administrativo, hay que concluir que dicha institución no obstante sus sagrados cometidos democráticos e institucionales, no ha merecido el respaldo de los gobernantes y gobernados. En Francia, el Consejo de Estado es el juez de derecho común en materia administrativa y su preeminencia es lograda mediante dos célebres decisiones: Sentencia BLANCO de 1873 y Fallo CADOT de 1879.
Permítasenos referirnos brevemente al caso de Colombia. El Consejo de Estado fue consagrado por el Libertador Simón Bolívar por el Decreto de Angostura de 1817. En 1821 es incorporado a la Constitución Villa del Rosario de Cúcuta. En 1828, el Libertador antes de morir, confiere funciones consultivas al Consejo de Estado, al estilo francés, incorporado a la Constitución de 1830. Ese proceso de fortalecimiento de lo contencioso-administrativo es consagrado en la actual Constitución de Colombia de 1991.
En el país hace apenas unos meses, la Unión Europea y el PARME, patrocinaron un Anteproyecto de Ley Reguladora de la Actividad de la Administración Pública y Su Control por los Tribunales, diseñado por los consultores nacionales Rosina de la Cruz de Alvarado, Cecilio Gómez, Eduardo Jorge Prats, Gregorio Montero, Olivo Rodríguez y el autor de este artículo, el cual integra un Anteproyecto de Reforma de la Jurisdicción Administrativa y otro de suma novedad e importancia, referente a los Procedimientos de la Administración Pública, fundamentados en plazos preestablecidos y los principios de legalidad y celeridad para despachar los asuntos sometidos por los administrados a su decisión.
Este anteproyecto a nuestro juicio hubiese representado un extraordinario avance institucional para la República al promover la objetividad y transparencia de la función pública. Sin embargo, recientemente fue sometido a la consideración del Congreso Nacional un Anteproyecto instituyendo un Tribunal Administrativo y Contencioso Tributario, de menos alcance, pese al elevado costo de los Anteproyectos del PARME y la Unión Europea y esfuerzos personales. Reitero una vez más, que en materia de Administración Pública la iniciativa legislativa en el campo de la gestión pública debe consagrarse constitucionalmente. En el caso de la especie debió haberse consultado con los organismos auspiciadores del Anteproyecto y con los propios consultores.
Lo dicho por el notable jurista Jottin Cury, en momentos en que nos encontramos en plena elaboración de un nuevo texto Constitucional, resulta más que oportuno. Lo procedente sería discutir en el seno de la Comisión Presidencial para la Reforma Constitucional si mantenemos nuestro sistema de dualidad jurisdiccional al estilo francés, establecido desde 1875, como hemos dicho y ratificado por la reforma constitucional de 1942 o mantenemos el modelo de unidad jurisdiccional al incorporar a la Suprema Corte de Justicia en la reforma constitucional de 1994 lo contencioso-tributario al designar a los jueces de este órgano, sin ninguna motivación y discusión doctrinal previa, por simple propuesta de una legislador. De todas manera, se impone la concesión de rango constitucional a nuestro infortunado Tribunal Superior Administrativo.
