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Una Aduana integral justificaría una nueva ley

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Por:    Ing. Gregorio Lora Arias

El físico austríaco Erwin Schrödinger lo diría de esta manera: “no me gusta y lamentaría tener algo que ver con eso”. Pero esperanzado en que la actual generación será capaz de superar a la de los años 50 y que se aprovecharán las coincidencias de buenas voluntades del presidente de la República, Luis Rodolfo Abinader Corona y la del Director General de Aduanas, Eduardo Sanz Lovatón, para crear una ley de aduanas que, contrario a los dos artilugios anteriores aprobados por el senado de entonces y afortunadamente detenidos en la Cámara de Diputados, represente un cambio real que consolide la facilitación y control del comercio transfronterizo que conllevaría la creación de la Aduana Integral. Justo decir que los años perdidos no han sido responsabilidad de las autoridades que se instalaron a partir del 16 de agosto del año pasado y, por tanto, uno esperaría que el proyecto haya sido revivido para conducirlo hacia la consolidación de un servicio aduanero de referencia mundial.

En ese sentido, recordar que los objetivos más importantes deben ser: concentrar el despacho aduanero en una sola entidad, eliminando la atomización institucional y funcional actuales; fortalecer el proceso simplificándolo; reducir o ajustar modalidad de formularios, trámites y requisitos; fortalecer los mecanismos de disuasión contra los ilícitos asociados al comercio transfronterizo; motivar el cumplimiento entre los usuarios; propiciar el cobro exacto de los tributos; inducir y privilegiar los trámites anticipados; completar la automatización; facilitar el acceso al servicio en modalidad 24/7; garantizar una empleomanía suficiente, capaz, ética, eficiente y estable; desarrollar y fortalecer las alianzas público privadas, especialmente el Programa del Operador Económico Autorizado; completar el cambio de mentalidad a nivel público y privado; y, en definitiva, asegurar a largo plazo que el eslabón aduanero sume competitividad, reduzca los costos al mínimo razonable a la cadena logística de suministros de la República Dominicana, especialmente en beneficio del sector exportador.

Como hemos venido sugiriendo desde años atrás, la tarea debió comenzar por la elaboración de un análisis de ingeniería de proceso serio y profundo del modelo de despacho actual, examinando cada paso, cada formulario, cada requisito, cada etapa, cada intervención para-aduanera, el devenir industrial y comercial; estudiando los ilícitos más frecuentes y las debilidades actuales para enfrentarlos, entre otros aspectos decisivos; para así determinar qué se debe eliminar, modificar o dejar igual, qué se automatiza, qué novedades incluir en función de los intereses y compromisos institucionales.

Ese análisis daría respuestas vitales a interrogantes claves como qué entidades para-aduaneras deben ser sacadas del proceso y cuales mantener redefiniendo la forma en que intervendrían; revelaría qué otras leyes habría que cambiar; el modelo de gestión de riesgos para atacar de manera efectiva los principales ilícitos aduaneros, incluyendo potenciales nuevas herramientas de disuasión, persecución, penalización de la subvaluación, el contrabando, la triangulación, el lavado de activos, el narcotráfico, entre otros ilícitos asociados al flujo internacional del comercio; y, por supuesto, la base para avanzar en la consolidación de una Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE) efectiva, entre otros aspectos.

Todo indica que esa labor crítica sigue pendiente y que los eruditos legales han trabajado sin ese decisivo sustento. De ahí el fracaso afortunado de los dos proyectos anteriores y la esperanza de que se corrija el rumbo, aunque haya que invertir un poco más tiempo y mejor sesera.  Pues, como se ha visto, han sido tan irresponsables los que han actuado en función de que “cualquier proyecto” es mejor que la ley actual, que son los primeros que salen a hacer cambios a los proyectos que defendieron a muerte, en confirmación de sus características ambivalencias.

Mantener la exigencia de la misma cantidad de documentos dados como básicos por la ley del año 1953, incluso incluir otros, como es el caso del Registro Mercantil, entre otros detalles, revela la falta analítica. Mientras la ley del 53 estableció 4 días, contados a partir de la fecha de arribada del medio de transporte, para presentar la declaración, en vez de disminuirlo a 24 ó 48 horas, así como privilegiar la declaración anticipada para facilitar el despacho en 24 horas, el proyecto lo eleva a 5 días.

Efectivamente, al observar que en el numeral 14 del artículo 372 se imputa como una “falta aduanera” la no presentación o entrega del Registro Mercantíl, se concluye en que no vale la pena profundizar en la revisión del proyecto. Pues, a falta de aquel análisis de proceso previo, se comete el error de soslayar que la salida, en caso de que realmente se requiera ese documento para el despacho aduanero (que no lo creo), sería la de establecer una vía de acceso digital a la Base de Datos del Registro Mercantil para que el sistema informático de la DGA acuda a ella en modalidad 24/7 y de manera automática para confirmar los datos que interesen. Bastaría una simple alianza con las Cámaras de Comercio y Producción que administran ese documento, tal cual se hizo, por ejemplo, con la DGII para acceder a la base de Datos del Registro Nacional del Contribuyente. En esas simplezas se encontrará la ruta que se debe seguir en el marco de todo el proyecto de ley llamado a romper con el pasado que se desea superar. Carece de todo sentido establecer una falta y una sanción en base a un documento o trámite que se puede encargar a una interacción de milisegundos entre dos sistemas informáticos.

Pero, así como en el caso del Registro Mercantil, la forma de interacción en el despacho de las mercancías importadas o exportadas por parte de las entidades para-aduaneras que queden debe ajustarse hacia la disponibilidad de medios tecnológicos similares de modo que dispongan de Bases de Datos bien estructuradas y actualizadas sobre los Registros Sanitarios, permisos fito-zoosanitarios, cuotas de importaciones de los productos de la rectificación técnica o de los contingentes previstos en los acuerdos comerciales, entre otros. Así, se haría innecesaria la presencia permanente de personal de los ministerios de Salud Pública, Agricultura, medio Ambiente, Defensa, entre otros, en las administraciones de aduanas y se elimina eficientemente la atomización, preservando la participación de aquellos órganos. Ese salto importante en la forma de gestionar el despacho de mercancías es parte del concepto de la aduana integral, de una VUCE efectiva. El sistema informático de la DGA solo tendría que acudir en línea aquellas Bases de Datos, según corresponda, para confirmar si un determinado embarque cuenta o no con esas autorizaciones o requisitos. La creación de una aduana 24/7, que despersonifique y desburocratice el proceso de despacho, requiere necesariamente del uso de esos nuevos elementos, algunos de los cuales no se han conseguido desde años atrás por el atraso tecnológico de algunas de las entidades para-aduaneras y algunos celos irracionales. Por supuesto, también se justifican en que las leyes de aquellas entidades mandan a la presencia física de sus empleados en los puertos y eso, entre otros aspectos relevantes, es lo que hay que cambiar.

Como hemos advertido desde el inicio del proyecto VUCE, construirla sin eliminar la atomización, sin cambiar leyes y crear las vías tecnológicas dichas anteriormente, sería perpetuar la dispersión y hacerla infuncional a corto plazo.  Sugerimos que, a falta de hacer los ajustes legales o convencer a las entidades para-aduaneras, la fase de despliegue solo sirviera como el aprendizaje que condujera al convencimiento de hacerlo de manera diferente y eliminar el dañino protagonismo burocrático.

Tal y como funcionan aduanas más avanzadas que la nuestra, que manejan mayores niveles de riesgos país, un nuevo esquema debe garantizar que sea un oficial de aduanas el que atienda un despacho, apoyado en un buen sistema de análisis y gestión de riesgos, de sus propias capacidades analíticas y éticas, y que sea ese el que determine si haría falta o no la presencia física de un especialista de la entidad para-aduanera que corresponda. Eso no quita, más bien facilita, que cuando una entidad para-aduanera determine bajo sus propios criterios objetivos que debe inspeccionar un determinado embarque, así lo indique a la DGA por las vías que se creen. Una VUCE sería para eso, para intercambiar informaciones relevantes y tomar decisiones oportunas, que no afecten el flujo de comercio lícito. Nada impide que evolucionemos hacia esa necesaria modalidad. 

La estabilidad de las instituciones es vital para los actores productivos y de poco serviría una ley que no haya sido pensada y estructurada para que prevalezca por los próximos 57 años. Como se ha visto, cualquiera de los dos proyectos anteriores hubiera representado una contrarreforma de consecuencias inimaginables y eso es lo que se debe evitar, aunque haya que desafiar, con todo respecto, las impaciencias.

Esperemos que un pronto final no haga desconocer el principio. La alineación de buenas voluntades al máximo nivel institucional nos invita a asumir el riesgo de insistir y enfrentar la resistencia a los verdaderos cambios, de la misma manera en que se hizo, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), frente a las manifestaciones en contra de la reforma y modernización de las aduanas. De no haber asumido ese gran reto con total convencimiento y determinación, todavía la aduana dominicana estuviera gestionando el despacho de manera manual o apenas en los albores de la automatización, con 22 documentos y pasos, más 45 días en promedio para lograrlo.

De si serán capaces o no de superar a los profesionales de los años 50 y crear una aduana estable, competitiva, integral, que mejore el clima de negocios del país, parece que seremos testigos. Como decía Albert Einstein: “me niego a creer que la luna no está en su lugar, solo porque no la veo”.

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