Los recursos públicos provienen de los impuestos que pagan los ciudadanos (ingresos tributarios), de los ingresos generados por las concesiones mineras y otros no tributarios, de donaciones y del endeudamiento interno y externo. Todos esos recursos son fuentes para financiar el gasto público, cuyo comportamiento ha sido objeto de múltiples teorías a través de los años.

Una de esas teorías corresponde al economista alemán Adolf Wagner, que representó la inevitable tendencia del gasto público a crecer, en lo que se denomina la “Ley de Wagner”. Esta “Ley” se resume en que a medida que aumenta el ingreso per cápita de los países en vía de institucionalización, el Estado aumenta su participación en el PIB.

Según este economista, el inexorable crecimiento del gasto público se debe fundamentalmente: al aumento poblacional, a la urbanización, a la necesidad de regulación y supervisión de áreas especializadas en una economía con relaciones económicas y sociales más complejas y basada cada vez más en la existencia de corporaciones monopólicas u oligopólicas.

Poco se hablaba hace 25 años de instituciones para regular el mercado de energía, de las comunicaciones o la telefonía, banca, seguros, minería o para garantizar el cumplimiento de las reglamentaciones medio ambientales, etc… Todo esto impacta el gasto público, a través de requerir más inversión o sencillamente nuevas estructuras oficiales. Esto sin entrar en las clásicas discusiones sobre la distribución de la riqueza, la eficiencia económica y la delimitación entre lo público y lo privado.

Aunque como en todo, hay a quienes no les gusta esta tesis de Wagner, lo cierto es que parece difícil suponer un Estado más pequeño y con menos recursos, sobretodo en países con muchas carencias históricas y con necesidades crecientes. Ya sea por razones económicas o políticas, por el aumento del precio de los denominados bienes públicos o por cualquier otra de las causas que se han esgrimido, lo cierto es que el gasto público se mantiene creciendo a través del tiempo. Hace 100 años su participación sobre el PIB, en países grandes, apenas superaba el 10% y hoy excede el 50%.

En ese contexto, obtener y administrar los recursos públicos es fundamental y esta es una de las causas por las que el presupuesto de una nación es una herramienta de tanta importancia.

Un presupuesto (de ingresos y gastos) es, en términos muy simples, un pronóstico de la cantidad de ingresos de la que se dispondrá y en qué y cómo se gastará.

Aunque parece simple, los presupuestos expresan realidades muy complejas. Dicen de dónde obtendremos el dinero y las cantidades que utilizaremos para invertir, pagar deudas, gastar, etc.

En el caso de República Dominicana, se ha vuelto cada vez más frecuente aprobar leyes que consignan la obligatoriedad de incluir en el presupuesto partidas específicas a determinadas entidades o sectores. Estas leyes ni siquiera han estandarizado el criterio para calcular los fondos que deben ser asignados; unas se refieren al presupuesto de la nación, otras a los ingresos internos o a los ingresos totales y hasta al PIB.

Esta realidad, más allá de cualquier consideración sobre lo apropiado y prioritario de que cada una de esas áreas reciba los recursos establecidos, se convierte en un esquema de limitación presupuestaria. Estos arreglos institucionales y/o restricciones políticas que limitan en mayor o menor grado la habilidad de ajustar el tamaño y composición del presupuesto en el corto plazo se denomina rigidez presupuestaria.

Esta práctica inicialmente se promovió en función de la diferenciación de los poderes del Estado y la descentralización, pero se ha vuelto cada vez más común. Mientras más “preasignaciones” presupuestarias hay, en teoría, más control existe sobre el gasto público, en tanto las leyes aprobadas con el debido sustento institucional, ya han estipulado hacia dónde deberían ir los recursos.

Las leyes más importantes que obligan la asignación de fondos son:

a) 66-97, Ley General de Educación que obliga a asignar un 4% del PIB o 16% del presupuesto, la cantidad que sea mayor;

b) 166-03, otorga participación de los Ayuntamientos en los montos totales de los Ingresos del Estado Dominicano, asignando el 10% de los ingresos del Estado pautados en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos, desde el año 2005;

c) 194-04 que dispone la autonomía presupuestaria y administrativa de la Procuraduría General de la República, el Ministerio Público y la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, otorga de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el presupuesto, no menos de un 3.10% (70% para la Cámara de Diputados y el 30% restante para el Senado de la República); para el Poder Legislativo, no menos de un 4.10% (65% para la SCJ y el 35% restante para el Ministerio Público) y 0.30% para la Cámara de Cuentas;

d) 139-01, de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, establece un presupuesto no menor de un 5% del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos;

e) 167-07, para la recapitalización del Banco Central de la República Dominicana, que establece asignaciones para que el Gobierno Central asuma el denominado déficit cuasi fiscal, o bien los “gastos financieros corrientes o costos de la política monetaria”. La Ley establece cuando debe recibir cada ano; así en el año 2007 el Banco Central recibió más de RD$5,800 millones, equivalentes al 0.5% del PIB de ese año, y en el 2016 le corresponde recibir 1.4% del PIB.

Mediante un ejercicio de análisis sencillo del presupuesto del año 2014 podríamos sacar conclusiones interesantes de la realidad de las finanzas públicas y su futuro. Las asignaciones del año 2014 para algunas de estas instituciones o sectores, representan RD$ 371,386.36 (13.57% del PIB), esto es 92.45% del total de los ingresos tributarios que el Estado espera recibir para el año 2014, los cuales totalizan RD$401,705.2 millones.

El hecho es que el 92.4% de los ingresos tributarios están comprometidos ya sea por disposiciones de leyes, o por obligaciones que imponen situaciones estructurales como el subsidio eléctrico o el pago de intereses y capital de la deuda interna y externa. Quedando para gastar en el resto del Estado unos RD$30 mil millones de esos ingresos.

Como hemos dicho, estas leyes establecen montos calculados con base en porcentajes del PIB, de los ingresos tributarios o del presupuesto público, haciendo en algunos casos su cuantificación y cumplimiento difíciles. Quizás por eso, excepto por lo que concierne al 4% para la educación, los montos consignados en el presupuesto no se corresponden con el valor estipulado en cada Ley; y si lo hicieran, del total de ingresos que se prevé recaudar, habría que asignarles adicionalmente unos RD$70 mil millones y por tanto no quedaría nada para distribuir en ninguna otra entidad, como son: Salud, Agua, Obras Públicas, Medioambiente, Fuerzas Armadas, etc.

Quizás algunos concluyan que los compromisos derivados de deudas son demasiados altos y que por esa razón se requiere de más ingresos para sustentar el presupuesto; otros en el sentido contrario, concluirán que se necesita de endeudamiento porque hace falta más ingresos.

No pretendo llegar a ninguna conclusión al respecto, pero sí recordar que es una tarea pendiente revisar las leyes que asignan fondos de los ingresos públicos con el fin de que estemos seguros de que sus objetivos se adaptan a la realidad actual. En alguna medida esta asignación previa de recursos es justificable por motivos teóricos y hasta prácticos. Sobretodo porque se convierten en un mecanismo de forzar que el gasto público vaya hacia determinados sectores.

Pero como en todo, debe existir un equilibrio racional que no anule la capacidad necesaria de responder a coyunturas, implementar políticas anti cíclicas o dar respuestas oportunas en momentos de crisis. Para mantener ese equilibrio vale la pena cumplir con la tarea pendiente.