El gobierno gastó menos y pudo gastar más en el 2021

 Por: Haivanjoe Ng Cortiñas

La literatura de la hacienda pública, generalmente resume la función de la política fiscal en tres, mismas que están interrelacionadas: la asignación de recursos, la carga impositiva y la del crecimiento y estabilización de la economía. La primera tiene que ver con suministrar de manera eficiente, bienes y servicios públicos, como forma de asignar mejor los recursos para complementar el mercado. En la segunda, ser lo menos regresivo la estructura impositiva. La tercera, influir en la motorización del crecimiento económico, en forma complementaria a la inversión privada.   

  De igual manera, evidencia empírica internacional y soporte teórico generalizado, muestra que, el efecto multiplicador del gasto público es poderoso, especialmente en los periodos de recesión económica, como el que atravesó la economía dominicana en el 2020 y en el tipo de gasto que se destina a la inversión pública en infraestructura y educación, por aquello de la complementariedad con la inversión privada, haciéndola más rentable.

  Los temas de la recesión económica, la complementariedad de la inversión publica, el efecto multiplicador del gasto de capital, la protección y asistencial social, resultan clave en la estrategia de propiciar un crecimiento sostenible e inclusive, desaprovecharlo en esa dimensión resulta inoportuno y desaconsejable, a no ser que la prioridad sea la vanidad de reducir el desbalance fiscal, en una economía que aún tiene cuentas pendientes con los efectos que le dejó la recesión económica a los más vulnerables.  

  En países emergentes con fuertes rezagos y desafíos sociales y económicos, gastar más y con mayor calidad por parte del gobierno, conforme a no agravar el desbalance fiscal, es una aspiración que pocos discuten; pero gastar menos de lo permitido, dada la disponibilidad de ingresos, no creo que sea un común denominador de los hacedores de políticas públicas, en especial, en coyunturas como la de una pandemia que ha profundizado las desigualdades sociales, ha aumentado la pobreza e interrumpido y retrasado el crecimiento económico sostenido.

  La economía del 2021 ha crecido por encima de las expectativas, llevando a las autoridades a realizar dos modificaciones presupuestarias, fundamentada por el aumento de los ingresos sobre los ingresos proyectados originalmente, permitiendo gastar más y con mayor calidad, pero el anuncio resultó ser un falso positivo, porque la ejecución presupuestaria ha quedado por debajo de lo permitido en la ley de gasto público.

  Partiendo de la Ley Orgánica de Presupuesto, la número 423-06, se aprecia la debilidad, de darle cierta discrecionalidad a los administradores del presupuesto nacional para manejar la asignación de los recursos a las entidades, restando capacidad de gerencia a las entidades ejecutoras del gasto público, en razón de que, las apropiaciones, aun con los ingresos disponibles, no le dan seguridad durante el año para poder comprometer recursos públicos en los diferentes tipos de gastos, lo que va en desmedro del plan de inversión, proyectos y programas, previamente aprobados. 

  EL Artículo 44 del referido marco legal es el que le da soporte a lo afirmado en el párrafo anterior, al señalar que, “Las apropiaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso de la República constituyen el límite máximo de gasto, sujeto a la disponibilidad efectiva de los ingresos estimados, que podrán disponer los organismos públicos comprendidos en este título con el propósito de cumplir con las políticas, objetivos, resultados y metas previstas. En ningún caso constituyen un derecho adquirido por las unidades ejecutoras de cada organismo público contemplado en este título”.

  De su lado, en el Articulo 46 de la Ley citada, dice que “A fin de garantizar una adecuada ejecución de los presupuestos y la compatibilidad de los resultados esperados con los recursos disponibles, todos los organismos públicos comprendidos en este título, con excepción de las Instituciones Públicas de la Seguridad Social, deberán programar la ejecución física y financiera de sus presupuestos, con la periodicidad y características que emanen de las normas que dicte la secretaria de Estado de Finanzas”.

  Pese a la existencia del Artículo 46 en la Ley Orgánica de Presupuesto, el dispositivo contemplado en el Artículo 44, no otorgándole derecho adquirido a las instituciones, las apropiaciones presupuestarias del año solo son de carácter indicativas y no una obligación, contraviniendo así el enunciado del Artículo 46.  

  La cantidad de reformulación presupuestaria que han realizado las actuales autoridades fueron dos en el 2021. Desde la perspectiva legal y la transparencia es lo correcto, pero desde la óptica de la planificación, indica que las estimaciones del PIB, la inflación, los ingresos y por esa vía la de los gastos, resultaron imprecisas, teniendo como explicación la no previsión de la capacidad del sector privado y del público consumidor para motorizar el despegue y crecimiento económico que ha experimentado el país en el año, alcanzando alrededor del 11.0 % de crecimiento en su PIB.   

  La última de las modificaciones presupuestarias, el Poder Ejecutivo la sometió al Congreso de la República el 15 de noviembre, la misma indica, que los ingresos fiscales ascenderán a RD$ 830,007 millones, para un incremento respecto al estimado original de RD$ 63,641.8 millones. La modificación fue aprobada por ese Órgano del Estado el 2 de diciembre y evidencia que el gobierno central ha tenido una disponibilidad de efectivo sobre lo presupuestado, razón que soporta la aseveración de que, el gasto público no ha tenido estrés para poder ser ejecutado como lo proyectado.

  El portal de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) al 13 del mes 12 del año, no presenta en sus estadísticas de ejecución presupuestaria, la referida modificación como Ley promulgada, dato que llama la atención por un aspecto que tiene que ver con una de los principales capítulos que conforman el presupuesto nacional y que veremos más adelante en este examen.

   Conforme a los datos publicados por la DIGEPRES, al 3 de diciembre del 2021, la composición económica del gasto público en forma estimada, estaría desviándose del cumplimiento de la meta, en alrededor de 7 puntos porcentuales (pp), al ejecutar un gasto de un 93.0 % y del lado del gasto de capital, principal responsable de la inversión pública, creadora de infraestructura vial y obras públicas en general, que complementan la inversión privada, haciéndola más rentable, solo se estaría erogando al cierre del año, un 61.0 % del total, para un faltante de un 39 pp.

Clasificación económica del gasto público, 2021                                                       En millones RD$, en % y pp

Fuente: Portal DIGEPRES y el autor. *Calculado en base al estimado del cierre del año.

  El equipo económico del gobierno manifestó en varias ocasiones, que la dilación en la ejecución del gasto de capital se debía a los nudos legales en los proyectos de inversión pública y a su organización y para que el gasto público tenga mayor calidad.   

  Pero ni una cosa ni la otra. El lector podrá observar, que el gasto corriente, pero en especial, el de capital, ha tenido una ejecución menor en todo el año que la permitida legalmente, no obstante, el gobierno recibir los ingresos fiscales previstos, incluso, por encima de la formulación presupuestaria original y la modificación de mediado y final de año y en cuanto a la calidad del gasto, más adelante podrá verse que el gasto social también ha quedado rezagado.  

  Adicionalmente, con relación al gasto público total, al 10 de diciembre, el gobierno había ejecutado RD$ 855,097 millones, equivalente a un 86.4 % del total, que asciende a RD$ 989,853 millones, de acuerdo a la última reformulación presupuestaria, sometida al Congreso el 15 de noviembre del 2021. La presión del gasto público programada para el 2021 es de un 18.6 %; sin embargo, solo ha ejecutado el 16.0 % del total y estaría cerrando el año con un 16.6 %, otra evidencia más de que ha gastado menos de lo posible y autorizado.

  Muy probablemente de haberse gastado lo que corresponde de parte del ámbito fiscal, la expansión monetaria, que sobrepasó la utilidad procurada en términos del crecimiento económico, no hubiera tenido que ser tan prolongada durante el 2021 y, en consecuencia, no ser corresponsable de la presión sobre el alza de los precios.  Del gasto público haberse ejecutado conforme a lo permitido, el crecimiento económico es muy probablemente que se hubiera alcanzado igual que como lo logrado, por el efecto multiplicador del gasto, pero sin una inflación sobre la meta.

Fuente: Portal DIGEPRES y el autor. * Incluido en el total de los servicios sociales. **Calculado en base al estimado del cierre del año.

  Gastar menos de lo permitido, al parecer ha sido una prioridad gubernamental no comunicada y oculta el verdadero interés de presentar un menor déficit fiscal, en torno al 1.0 % y no el 3.0 % del PIB previsto en el presupuesto del 2021, reducción lograda, no por mayores ingresos sin reforma y por cumplir con la ejecución del gasto, sino, restringiendo el gasto público, que ha afectado no solo a las inversiones, sino, además, al gasto social.

  Con relación al gasto social, también la ejecución ha quedado por debajo de lo estipulado en el presupuesto, habiendo razones materiales para cumplir con las necesidades de los sectores desposeídos del país. El monto apropiado para los servicios sociales es de RD$ 491,309.8 millones en el 2021, de los cuales, solo se han ejecutado RD$ 409,402.5 millones, equivalente a un faltante del gasto estimado para el cierre del año que superará los RD$ 50 mil millones.

  En términos particulares, la reducción del gasto en los servicios sociales, se evidencia en el gasto para la construcción y reparación de viviendas, ejecutando un presupuesto en torno al 79.0 %, al gastar RD$ 15,381 millones, cuando pudo gastar RD$ 19,480 millones y en salud, ha acontecido lo propio, el sector tiene apropiaciones por RD$ 136,852 millones y solo ha ejecutado RD$ 110,937 millones, equivalente a un 81.0 % del total.

  En la misma línea de lo social, la protección social ha perdido efectividad, al ejecutarse un presupuesto muy inferior a lo posible y autorizado, de los RD$ 127,393 millones que tiene apropiado, solo ha gastado RD$ 105,733 millones, equivalente a un 83.0 %, siendo las partidas de la juventud y la equidad de género, las más afectada, la primera con una ejecución de apenas un 33.0 % y la segunda, de un 54.0 %, por lo que, más que protección, lo que ha habido es desprotección para los sectores sociales que deben recibirla y que la esperan.

 Parecería indicar, que los problemas presentados en el ministerio de la juventud, a nivel de quienes la han dirigido, han afectado negativamente la ejecución presupuestaria para ese grupo etario durante el 2021. 

  El crecimiento económico que experimentó la economía dominicana en el 2021, pudo tener un carácter mucho más inclusivo y lograr mayor avance en los objetivos del desarrollo sostenible, si el gasto público social y el de capital, se hubiera ejecutado como lo programado y permitido en términos legal y financiero.

  Llama la atención, que el presupuesto ejecutado al 3 de diciembre, en términos de la clasificación institucional, presenta una sobre ejecución al capítulo correspondiente al ministerio de agricultura, al erogar RD$ 14,972 millones, cuando su apropiación es de RD$ 13,689 millones, conforme a la modificación presupuestaria correspondiente a la Ley 166-21, del 10 de agosto. Hay que esperar la publicación de la nueva ley aprobada el 2 de diciembre, correspondiente a la segunda y última reformulación presupuestaria, para examinar al referido capitulo.

  Como el lector ha podido apreciar, el año 2021 en términos presupuestarios, está cerrando con un gasto menor de lo permitido y posible, situación que ha perjudicado la marcha de los proyectos de inversión pública y la asistencia a los sectores más vulnerables de la sociedad dominicana, obligando al lado monetario a mantener durante una buena parte del año las facilidades monetarias, una de las razones por la que la economía ha culminado con un sobrecalentamiento y con la inflación más elevada de la década.