Por Francisco Franco

Es probable que la población más joven dé por sentado y asuma como natural la domesticación judicial de la actividad administrativa que el control judicial impone en el Estado Social y Democrático de Derecho. Este tema constituye, sin dudas, uno de los tópicos fundamentales del derecho público desde el surgimiento mismo del Estado como hoy lo conocemos.

Sin embargo, la realidad es que este control – actualmente firme e incuestionable – es el resultado de una evolución histórica que hunde sus raíces en el propio origen del derecho administrativo como campo del derecho. Cuando la revolución francesa despersonificó el poder público del monarca hizo suyos algunos de las inmunidades propias de la realeza, asumiendo principios como los de que “el rey no hace nada malo”, y que “el rey es fuente de toda justicia”, añadiendo la concepción de que “Administración y Justicia son dos meras emanaciones de un mismo sujeto”. Prueba de ello es la tristemente célebre Ley 16-24 de 1790 que dispuso que “las funciones judiciales son y permanecerán siempre separadas de las funciones administrativas”, y que “Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar de la manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos ni citar ante ellos a los administradores…”.

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El paso del tiempo condujo a lo imprescindible (i) colocar a los ciudadanos como eje central de la actuación administrativa, lo cual se dio mediante un proceso escalonado de reformas en aras de promover un control de la Administración: el surgimiento del derecho administrativo y de la jurisdicción contencioso-administrativa. Primero surgieron órganos administrativos con atribuciones consultivas. Luego cuerpos administrativos especiales – que de hecho fueron considerados tribunales – conformados por funcionarios administrativos, específicamente al Consejo de Estado y consejos de prefectura. Pero la verdadera transformación se materializó con la Ley del 24 de mayo de 1872: el Consejo de Estado se erigió en un órgano con naturaleza jurisdiccional, modelando su accionar y organización sobre la base de los tribunales judiciales.

En cuanto a República Dominicana, debemos iniciar subrayando que desde una perspectiva histórica son mínimos los estudios de los procesos contenciosos-administrativos y de la justicia administrativa en sentido general. La mejor panorámica la ofrece Olivo Rodríguez Huertas en su texto “La Jurisdicción Contenciosa Administrativa en la Evolución Constitucional Dominicana”. Este trascendental trabajo documenta la evolución de la regulación y forma del control de la Administración a lo largo de nuestra historia.

En este Olivo desarrolla como, desde la proclamación de nuestra primera Constitución, el control jurisdiccional del Estado ha sido una función compartida entre el Poder Judicial, el Legislativo, y órganos incardinados dentro del Poder Ejecutivo.

Nuestras normas fundamentales han distribuido y solapado las funciones de control de la Administración entre distintos órganos: desde 1844 hasta 1874 la SCJ dilucidaba las controversias entre los particulares y el Estado cuyo origen fuese contractual. En este mismo periodo, los litigios interadministrativos, entre el Estado y algún ente territorial como lo fueron las comunas, correspondían ser dirimidas por el Poder Legislativo. Lo mismo en las constituciones de 1875, 1880, 1881, 1887, 1896 y 1907.

Luego, las constituciones de 1854 y 1872, si bien reconocían la competencia de la SCJ para las controversias contractuales, delegaban todas las demás cuestiones de derecho público al Congreso. Posteriormente, esto es, a partir de 1875 y hasta 1907, todas las controversias eran competencia del Legislativo y cuando este se encontrase en receso se delegaba a la SCJ.

Para 1924, se dio a la SCJ atribución para los asuntos interadministrativos y conflictos entre personas públicas, mientras todo lo demás fue confiado a los juzgados de primera instancia, lo cual se mantuvo en las leyes sustantivas de 1927, 1929 y 1934, siendo creados también “tribunales” y ciertos órganos administrativos con atribuciones jurisdiccionales, entre estos los Consejos de Aduanas, los Tribunales de Aguas, las Juntas Electorales y la Cámara de Cuentas.

A partir de 1947 – y hasta la actualidad – es la ley 1494 la que regula la jurisdicción contencioso administrativa dominicana. Inicialmente fue creado un tribunal al estilo Consejo de Estado Francés, excluido de la organización judicial general y cuyos jueces serian designados por el Ejecutivo. Sin embargo, la modificación introducida mediante la ley 3835 de 1954 abrió la posibilidad de interponer el recurso de casación y de revisión contra las decisiones dictadas por esta jurisdicción, pero a la vez se transfirió la función jurisdiccional a la Cámara de Cuentas.

Muchos años después fueron instaurados un Tribunal Contencioso-Tributario mediante la ley 11-92; y un Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero mediante la ley 183-02, este último nunca entró en funcionamiento. Todo esto hasta la promulgación de la ley 13-07 titulada “Ley de Transición hacia el Control Jurisdiccional de la Administración”, que unificó la función del control judicial de la Administración en un único órgano jurisdiccional.

Felizmente hoy día la regulación del control jurisdiccional del Estado tiene su fundamento en nuestra ley fundamental, disponiendo el artículo 139 de la Constitución, que “los tribunales controlaran la legalidad de la actuación de la Administración Pública”, y por otro lado, que “la ciudadanía puede requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la ley”. Como materia pendiente, queda analizar la necesaria actualización – y constitucionalización – de la jurisdicción contenciosa administrativa nacional.