Más ingresos y menor gasto del que deben gastar, ¿para qué la reforma fiscal?

La comunidad que opina sobre temas económicos y particularmente el fiscal en el país ha estado en general de acuerdo con que algo se puede hacer con las finanzas públicas, para que esta no sea generadora de deuda, el gasto público sea de más calidad y para elevar la presión tributaria. La ejecución presupuestaria del 2021; así como el presupuesto formulado del 2022, ofrecen argumentos para afirmar que emprender una reforma fiscal no es necesario.

Presupuesto ejecutado 2021

El presupuesto del 2021 se encamina a ejecutar los primeros 10 meses del año.  Por el lado de los ingresos fiscales, al 7 de octubre se han recaudado RD$ 633,039 millones, equivalente al 84.8 % del total estimado, muestra de que al cierre del año la meta se cumplirá con cierto grado de holgura, que podría alcanzar entre RD$ 15.0 a RD$ 20.0 mil millones sobre la proyección.

La importancia de cumplir la meta de los ingresos estimados del 2021, es porque permite garantizar la ejecución del gasto público, sin la limitación de la disponibilidad de recursos. El hecho de que los ingresos fiscales se estén comportando de esa forma, es indicativo de que la economía se ha estado recuperando y los agentes económicos cumpliendo con sus obligaciones tributarias.

Por el lado del gasto público, al primero de octubre del 2021, el gobierno ha ejecutado RD$ 619,025 millones, de un total autorizado de RD$ 891,378 millones, equivalente al 69.4 % del total. Para los primeros nueve meses del año, el gobierno pudo haber ejecutado RD$ 668,529 millones en gasto público, sin embargo, al no hacerlo, ha tenido un sub gasto de RD$ 49,504 millones.

La evaluación de la calidad del gasto, medido por sus distintos clasificadores indican deterioro, ya que, los Servicios Económicos en lo que va de año versus el 2019 es de 10.7 % del total, contra 13.8 %, el gasto de capital de 7.1 % contra 13.6 %, medio ambiente 50.0 % vs 75.0 %, el gasto social de 45.8 % contra 46.4 %. Entonces la narrativa que cuenta avances en la calidad del gasto no encuentra respaldo en la ejecución del gasto.

Al examinar la ejecución de las finanzas públicas, tanto por el lado de los ingresos, como de los gastos y determinar que, en ambas partidas, las autoridades han tenido un registro mayor en los ingresos e inferior en el gasto, balance que puede respaldar el juicio de que al gobierno le está sobrando dinero o presenta limitaciones gerenciales para ejecutar el gasto. 

La ejecución presupuestaria del 2021, permite afirmar y sustentar que, en el corto plazo, el gobierno no requiere de una reforma fiscal inminente; además, porque aún la economía se encuentra en la etapa de la recuperación y persiste la incertidumbre internacional y nacional, tal y como el propio documento del proyecto de la referida reforma lo destaca: “Ahora le toca al Gobierno de turno hacer una reforma estructural en el peor momento”. Una manera de reconocer que resulta poco viable emprender una reforma fiscal en estos momentos, sin que comprometa la estabilidad social.

Presupuesto formulado 2022

El total de ingresos fiscales que contempla el presupuesto nacional del 2022 asciende a RD$ 871,485.9 millones, permitiendo ubicar a la presión fiscal en un 14.9 % del PIB estimado del mismo año. Los ingresos fiscales previstos, están sustentado en la vigente estructura impositiva.

Los ingresos fiscales estimados del 2022 estarían superando a los ingresos del 2021 en RD$ 67,935 millones y de excluirse los ingresos extraordinarios y anticipados efectuados durante el presente año, lo sobrepasa en RD$ 113,043 millones. De resultar así, el incremento de los ingresos representaría un 1.2 % y un 1.9 %, respectivamente del PIB nominal proyectado para el 2022.

En la línea de los ingresos fiscales, las estimaciones para el 2022 pueden sugerir que no se estaría necesitando una reforma fiscal en lo inmediato, juicio que queda reforzado porque en el proyecto de presupuesto indica que: “En consecuencia, el buen desempeño de los ingresos fiscales 2021 continuará en el año 2022, permitiendo un incremento de 8.4 % en la recaudación”.

Ante el comportamiento positivo de los ingresos fiscales, resultaría inoportuno en estos momentos propiciar una reforma fiscal en la actualidad que promueva más y nuevos impuestos, porque sería una forma de potenciar la exposición a los riesgos fiscales.

El gasto público

El proyecto de presupuesto general del 2022 fundamenta el gasto público en 8 ejes clave: Garantía del derecho a la salud, educación pública de calidad, protección social a los más vulnerables, reactivación económica y generación de empleos dignos, justicia, orden público y seguridad ciudadana, acceso al agua y vivienda digna, reducción de las disparidades territoriales, apoyo a la producción agrícola y protección del medio ambiente y recursos naturales.

La formulación del presupuesto del próximo año, señala que en lo concerniente a las reformas del gasto público ya están en cursos y que se avanza; sin embargo, la ejecución del gasto en lo que va del 2021 y lo propuesto para el 2022 no sustenta lo afirmado.

El presupuesto del gobierno central contempla un gasto público total de RD$ 1,046,280 millones, equivalente a un 17.9 % del PIB corriente. En lo relativo a la clasificación económica del gasto, el presupuesto del 2022 tiene apropiaciones por un monto de RD$ 905,574 millones, para gasto corriente de un 86.6 % del total y de capital RD$ 140,706 millones, un 13.4 % del gasto total. Esta clasificación no presenta cambios respecto a la composición del 2021, muestra de que la calidad del gasto examinado con esa perspectiva no mejoraría, al no contribuir al aumento de las inversiones públicas y la capitalización de la economía.

La ejecución presupuestaria al primero de octubre del 2021, por concepto del gasto de capital, indica que solo ha erogado el 7.4 % (RD$ 45,927 millones) del total del gasto público (RD$ 976,590 millones) y el 34.9 % de su apropiación, que es de RD$ 131,355 millones, faltando por ejecutarse RD$ 85,428 millones. De no superarse la inercia en la ejecución del gasto de capital, al próximo año podría resultarle igual, no apoyando al eje clave, relativo a contribuir a la recuperación económica y creación de empleos que ha propuesto el presupuesto formulado. 

A juzgar por los ingresos fiscales sin donaciones, que estima el prepuesto general del 2022 y que aumentan en un 8.4 % (RD$ 67,568 millones) y respecto al gasto público total que se eleva en un 7.1 % (RD$ 69,670 millones), podría interpretarse como una muestra de que la consolidación fiscal para el próximo año no se deteriora en términos relativos, señal de que se avanza en la narrativa gubernamental

El gasto público funcional, muestra que los cambios del presupuesto del 2022, respecto al del 2021, es como sigue: Servicios Generales (SsGs), un aumento de RD$ 22,711 millones, Servicios Económicos (SsEs), el monto disminuye en RD$ 9,869 millones, Servicios Sociales (SsSs), las apropiaciones se reducen en RD$ 4,144 millones y, en cuanto a los Intereses de la Deuda, la apropiación sube de RD$ 157,865 a RD$ 217,039 millones.

Clasificación funcional del gasto, en millones RD$

Fuente: Pagina web DIGEPRES y el autor

El hecho de que la partida de los Servicios Económicos quede reducida de 2.9 % a 2.5 % del PIB, es indicativo de que, la política presupuestaria destinará menos recursos a la formación de capital y respecto caída de las apropiaciones en Servicios Sociales de 9.3 % a 8.3 % del PIB, sustenta el juicio de que el sector público prevé destinar menos recursos a mejorar las condiciones de vida de la población vulnerable, pues salud pública tendría RD$ 24,867 millones inferior al del 2021, las apropiaciones para deporte RD$ 124.5 millones menos; por igual, la protección social presenta una merma de RD$ 18,027 millones, el gasto por concepto del pago de intereses se eleva en 0.7 puntos porcentuales, al pasar de 3.0 % a 3.7 % del PIB.

En términos del gasto institucional, los ministerios que presentan las mayores disminuciones en el 2022, respecto al 2021 son: Salud Pública con RD$ 24,867 millones -muestra de que el eje clave de una mayor garantía a la salud no estaría sustentado a nivel de la apropiación presupuestaria-, Industria y Comercio con RD$ 7,216 millones, seguido por la Presidencia con RD$ 6,874 millones, Medio Ambiente con una merma de RD$ 2,293 millones -caída que no respalda al eje clave que indica protección al medio ambiente y recursos naturales- y, entre los que ganaron más apropiaciones están: Educación RD$ 34,988 millones -el aumento de esta apropiación no necesariamente se alinea al eje clave de garantizar una mejora en la calidad de la enseñanza-, Defensa con RD$ 6,479 millones e Interior y Policía con RD$ 6,874 millones.

Fuente: Elaborado por el autor

Política de financiamiento

Para el presupuesto del 2022, la necesidad bruta de financiamiento asciende a RD$284,079.4 millones, equivalente a un 4.87% del PIB, menor al 4.95% del PIB del 2021.  La distribución se compone de RD$ 174,794 millones por concepto de déficit financiero, igual al 3.0 % del PIB y de aplicaciones financieras por un monto de RD$109,284.6 millones, indicativo de un 1.9% del PIB.

El financiamiento externo alcanzará los RD$ 214,496 millones y RD$ 69,583 millones corresponde a deuda interna, para una contratación de nuevos préstamos equivalente a US$ 4,719 millones. El presupuesto contempla que la deuda del sector público no financiero se sitúe en un 53.0 % del PIB al cierre del 2022. A agosto del 2021 la referida deuda se ubicó en US$ 47,559 millones, equivalente a un 51.9 % del PIB.

Al examinar el flujo de recursos financieros en el comparativo de los ingresos vs el pago del servicio de la deuda pública del sector no financiero, el balance muestra un cambio en su manejo, al destinarse US$ 5,328 millones en el servicio de la deuda y de ingresos por financiamiento US$ 4,719 millones, equivalente a una diferencia de US$ 609.0 millones.  

Posterior al sometimiento al Congreso Nacional del proyecto de presupuesto del 2022, el país conoció de la que podría ser la reforma fiscal. Ante el hecho de que la ejecución presupuestaria de los primeros nueve meses del 2021, la sitúa en un nivel inferior al permitido, al gastarse RD$ 619,025 millones, cuando pudo gastar RD$ 691,751 millones. Esta opinión estima que, al cierre del 2021, el gobierno estaría ejecutando un gasto menor que el presupuestado, en un monto entre RD$ 72,725 a RD$ 87,893 millones.

 Al sub gasto público del 2021, podría dársele la lectura de que hay dificultades gerenciales o no se tenían los proyectos de inversión pública debidamente identificados y evaluados. De continuar la referida ejecución, al cierre del año, el gobierno estaría dejando de gastar entre el 8.0 al 9.0 % de lo permitido; de resultar así, el gobierno central no necesitaría una reforma fiscal para el 2022 por el lado del gasto.

Como corolario, los ingresos fiscales registrados para el 2021 y proyectado del 2022, la ejecución del gasto del año que transcurre, inferior a lo legalmente permitido y materialmente posible -dada la disponibilidad de ingresos-, así también, ingresos proyectados en el 2022 en crecimiento y gastos que no muestran cambios a favor de mejorar su distribución, son evidencias de que no se requiere de una reforma fiscal en la actual coyuntura, desfavorecida además por los niveles de incertidumbre que aun prevalecen en la economía.