La industria del transporte aéreo internacional opera bajo un complejo marco regulatorio, la Convención de Chicago de 1944 o convenio de Aviación Civil, organiza el transporte aéreo internacional tal como lo conocemos hoy, sin embargo, el mismo no estipula ninguna forma particular de estructura de servicio internacional, más bien establece la soberanía nacional sobre su espacio aéreo y ofrece un marco institucional dentro del cual los Estados pueden esencialmente intercambiar libertades del aire, en miras de la seguridad y protección en las operaciones de aviación, estableciendo un compromiso de cumplimientos obligatorios por parte de los miembros firmantes. El Convenio también estableció la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), como organismo especializado de Las Naciones Unidas. Los Estados miembros de la OACI han ido adoptando las Normas (obligatorias para la aviación internacional) y prácticas recomendadas en virtud de los Anexos del Convenio para diversos aspectos de la operación -no obligatorias-, como seguridad, protección, facilitación, licencia de personal, factores ambientales, etc., mediante la adecuada incorporación en sus respectivas regulaciones o leyes nacionales.

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La motivación primordial de la historia de la regulación económica del sector Aviación Civil ha sido el deseo de garantizar la protección de los operadores aéreos de bandera nacional y esto ha demostrado restricciones al crecimiento de frecuencias de las aerolíneas y de su capacidad, haciendo que la industria sea ineficiente. La década de 1970 fue clave para dar origen a un nuevo modelo económico, que surge sobre la necesidad del crecimiento de los mercados y la libre competencia, un ejemplo de ello es la desaparición de Pan Am, en los Estados Unidos, cuando el entonces presidente de EE.UU., Jimmy Carter promulgó la Ley de Desregulación de Aerolíneas de 1978, que eliminó gradualmente la mayoría de las funciones de la Junta de Aeronáutica Civil (CAB) y desreguló la industria aérea estadounidense. El proceso de desregulación se extendió a Europa una década más tarde y tardíamente al resto del mundo (OACI 2006), excepto a África y algunos países en desarrollo como la República Dominicana, países reacios a introducir cambios.

Hoy en día, las aerolíneas estadounidenses son libres de competir y determinar rutas, tarifas y horarios sobre la base de sus propias proyecciones de mercado y beneficios. En un mercado de libre competencias, se espera que los consumidores se beneficien de una amplia gama de servicios ofrecidos por las aerolíneas de manera más eficiente. Un Acuerdo de Cielos Abiertos (ACA’s), puede lograr que crezca el mercado de la República Dominicana, y que la misma se adapte a la tendencia global de crecimiento, sin embargo, la firma de este acuerdo debe ir acompañado de grandes esfuerzos, tanto públicos como privados. La cuestión a la que se enfrentan las autoridades de Aviación Dominicana no es si liberalizar -es la tendencia global- o no, sino cómo hacerlo con eficacia. Se trata efectivamente de una cuestión de equilibrio, impedir el transporte internacional impulsado por el mercado con barreras institucionales inapropiadas o en miras de mantener un proteccionismo de mercado -ineficiente- obstaculiza el objetivo de crecimiento del sector.

¿Qué nos puede traer un Acuerdo de Cielos Abiertos?

Libre Competencia: No hay restricciones sobre el número de aerolíneas que las Partes firmantes pueden designar para brindar servicios bajo el tratado, ni sobre la capacidad, frecuencia del servicio o tipos de aeronaves.

Precios determinados por las fuerzas del mercado: Una tarifa puede ser rechazada sólo si ambos gobiernos están de acuerdo -precio de doble desaprobación-, sólo permitido por ciertas razones específicas, destinadas a asegurar la competencia.

Oportunidades justas e iguales para competir: Los transportistas de todas las Partes pueden establecer oficinas de ventas en todos los demás, pueden convertir ganancias y remitirlas al país de origen en moneda fuerte y sin restricciones, pueden proporcionar sus propios servicios de asistencia en tierra o elegir entre proveedores competidores, pueden organizar el transporte terrestre de carga aérea y tienen garantizado el acceso a los servicios aduaneros.

Acuerdos de comercialización cooperativa: Las líneas aéreas de las Partes podrán celebrar acuerdos de código compartido o de arrendamiento con líneas aéreas de terceros países.

Seguridad y protección: Las Partes se comprometen a observar altos estándares de seguridad de la aviación y a prestar asistencia a la otra Parte en determinadas circunstancias.

El modelo de texto del acuerdo incluye procedimientos para resolver las diferencias que puedan surgir en virtud del acuerdo (disponible en la web del Departamento de Estado de los Estados Unidos, www.state.gov), por lo que resalto algunos de los puntos del acuerdo firmado por la República Dominicana.

Detalles específicos del Acuerdo de Cielos Abiertos con República Dominicana:

Artículo 1: Definiciones.

Resaltar lo positivo que es a) y b); Adopción de la República Dominicana de toda enmienda realizada a los Anexos de la OACI, según Art 90 del Convenio de Chicago por igual, cualquier enmienda al Convenio de Chicago, ver Art 94.

Artículo 2: Derecho de tráfico de aeronaves entre los Estados, libertades del aire.

Libertades Técnicas: Primera libertad o derecho a sobrevolar sin aterrizar; Segunda libertad o derecho a aterrizar en el territorio de la otra Parte por razones no comerciales; Tercera libertad o derecho a desembarcar pasajeros, correo y carga en el territorio de la otra Parte.

Libertades Comerciales: Cuarta libertad o derecho a embarcar pasajeros, correo y carga destinados al territorio la Parte; Quinta libertad o derecho a embarcar y desembarcar pasajeros, correo o carga destinados al territorio de la otra Parte. Sexta Libertad o el derecho a realizar tráfico desde una nación a través del territorio nacional hasta una tercera nación.

Otras Libertades: Séptima Libertad o derecho a realizar tráfico entre dos naciones extranjeras sin pasar por el país de origen. Octava Libertad, también llamada cabotaje o derecho a realizar tráfico entre dos puntos en un país extranjero. No se otorga, en ese sentido, cada Parte conserva su derecho de cabotaje.

Fragmento del párrafo No. 5. “Nada de lo dispuesto en este párrafo limitará los derechos de una Parte de exigir a las aerolíneas de ambas Partes que se adhieran a los requisitos relacionados con la protección de los fondos de los pasajeros y los derechos de cancelación y reembolso de los pasajeros”. Este enunciado sin dudas es importante para el usuario del transporte aéreo, ya que puede elevar la conversación en materia de protección al usuario y se podrían retomar los procesos creados a través de la Junta de Aviación Civil (JAC), -procedimientos eliminados a mi salida-, emulando al Departamento de Transportación de los Estados Unidos (USDOT); en un mercado de libre competencias la falta de regulación y compromiso se traduce en una ventaja competitiva sobre la experiencia del usuario para los competidores Estadounidenses. Ver las políticas establecidas por el DOT a través de su programa de Protección al Consumidor de la Aviación, web: https://www.transportation.gov/airconsumer .

Artículo 3: Autorización

Para autorizaciones de operación y permisos técnicos: “a) La propiedad sustancial y control efectivo del operador debe pertenecer a la otra Parte”. Muy positivo en miras de la Seguridad Operacional y Seguridad en la Aviación detallados en los Artículos 6 & 7.

Artículo 8: Consideraciones Comerciales.

Análisis del párrafo 3: La asistencia en tierra se proporciona en un número considerable de aeropuertos por los propios operadores aeroportuarios, aunque en la mayoría de los aeropuertos lo proporcionan operadores locales, líneas aéreas o los concesionarios. Las prácticas regulatorias difieren de un Estado a otro, de un aeropuerto internacional a otro, especialmente en lo que respecta a la apertura del entorno empresarial: propiedad y control, inversión extranjera directa (IED), inversión local y seguridad, justo por esto, el acuerdo determina este punto como una consideración comercial. El Anexo 9 (Facilitación) de la OACI establecía lo siguiente: (ICAO, 2005): «Se recomienda que los operadores de aeronaves, de acuerdo y sujetos a limitaciones razonables impuestas por los operadores aeroportuarios, se les ofrecerá la opción de prestar sus propios servicios de asistencia en tierra o la opción de que dichas operaciones sean realizadas total o parcialmente por una organización controlada por otro operador de aeronaves autorizado por el operador del aeropuerto o por un agente de servicios aprobado por el operador del aeropuerto”. Existiendo, sin embargo, “limitaciones razonables”, que se refieren a las limitaciones de la seguridad y protección, a las limitaciones de capacidad de la infraestructura aeroportuaria debido a la multiplicación de las agencias, especialmente en la zona de operaciones, lo que provoca congestión. La OACI como tal recomienda una apertura limitada del mercado del servicio de asistencia en tierra y al ser un método recomendado del que podemos diferir como Estado, se puede reportar según el Art 38 del Convenio de Chicago, indicando la diferencia de procedimientos ante la OACI, a través del llenado electrónico de diferencias (EFOD, siglas en inglés), responsable del reporte es la Junta de Aviación Civil (JAC), según el Anexo 9 de la OACI, se hace a través del IDAC.

Para dar un poco más de contexto, podemos ver que según el Anexo 9 del 2022, su última edición, no lleva a norma la información ofrecida sobre la Asistencia en tierra, sigue siendo un Método Recomendado, por lo que cada Estado puede manejarlo como entienda razonable: “6.6 Método recomendado.— Cada Estado contratante, con sujeción a la reglamentación pertinente y dentro de las limitaciones establecidas por el explotador de aeropuerto debido a restricciones ocasionadas por espacio o capacidad limitados, debería permitir que los explotadores de aeronaves elijan el modo en que deberían llevarse a cabo sus operaciones de servicios de escala, y quienes han de realizarlas”…..

La asistencia en tierra no está relacionada con los derechos de tráfico, por lo que me sorprende que tome tanta relevancia al momento de firmar un Acuerdo de Cielos Abiertos (ACA’s), o que se pueda considerar una limitante al acuerdo, cuando sabemos que es una consideración comercial, siendo esta una parte económica privada que puede afectar las operaciones de los aeropuertos internacionales locales; es ciertamente responsabilidad de dichos operadores/aeropuertos presentar sus conclusiones al Estado y del Estado poder trabajar de la mano del representante de la República Dominicana ante la OACI, que debe ser un experto en la materia y que seguro entiende que bajo un modelo de Cielos Abiertos, los operadores internacionales al realizar el servicio de asistencia en tierra de manera directa, podrían lograr ventajas competitivas sobre los operadores locales, por eso el Departamento de Estado lo incluye en “consideración comercial”.

Entendiendo que en los Estados Unidos casi todos los aeropuertos utilizados por las compañías aéreas comerciales son propiedad del sector público y están operadas por él, la tendencia hacia la privatización de aeropuertos, especialmente en Europa occidental, Asia y América Latina, toma su auge en 1987 durante el gobierno británico de Thatcher, quien inicia la venta de sus aeropuertos comerciales, mostrando modelos de éxito. En ese sentido, la República Dominicana cuenta con aeropuertos de capital privado, creados por el sector privado, con expansión en los Aeropuertos MDPC y MDST, mientras los Estados Unidos limita sus aeropuertos a gestión de contratos y concesiones; quizás en este aspecto somos nosotros los que debemos defender la forma y norma en la que operan los mismos, como decimos en Aviación Civil: “conoces un aeropuerto y conoces un aeropuerto”. La Aviación Civil en República Dominicana es un puente que se sostiene de un sólo lado, del lado de un sector privado profesionalizado, capaz y que lleva sobre sus hombros la carga de todos los errores del pasado, del presente y los miedos de los errores del futuro por parte de los representantes del Estado -salvo el mérito que merecen los técnicos-. A pesar de todo esto, en gestión privada de aeropuertos y modelos de éxito, como en el béisbol, nos hemos ganado el derecho a la palabra.

Necesito concluir, debido a que ciertamente se ha extendido el escrito más allá de lo que habría querido o de lo que el lector quisiera soportar, la intención ha sido lograr hacer un escrito menos técnico, responder algunas preguntas sobre Acuerdo de Cielos Abiertos (ACA’s) y ver de manera objetiva -evitando mis propios sesgos-, las ventajas que ofrece un ACA y las oportunidades de negociación que tenemos en el Artículo 8: Oportunidades Comerciales.

N.A. El Convenio de Chicago es la «constitución» de la Organización de Aviación Civil Internacional, no el Departamento de Estado de los EE.UU., algún economista nos puede explicar mejor el beneficio del Art 8, Párr. 6.