Por Wilfredo Lozano [2]
Parte Final

Documentación, contratos y control de la legalidad de la inmigración

El control de la legalidad de la inmigración demanda una estricta política de registro y documentación. Este es un tema que conduce a controversias en el país. La idea del registro no debe verse como una especie de antecedente institucional de la deportación de los indocumentados, sino precisamente lo contrario. Vale decir, la documentación y el registro constituyen la condición formal que demanda una política institucional de control migratorio. Dicho control debe facilitar la permanencia legal del inmigrante y permitir su vinculación e integración social a la comunidad de acogida. Asimismo, debe asumirse y organizarse los términos de las contrataciones de trabajo que supone la permanencia en el país.

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En función de estos requerimientos institucionales la Ley General de Migración 285-04 estableció como medida transitoria el Plan Nacional de Regularización de Extranjeros (PNRE), el cual se planteaba como un recurso temporal que iba a permitir dotar de documentos y permanencia legal al grueso de los inmigrantes indocumentados que permanecían en el país, pero con vocación de residencia, al momento de aprobarse la ley de migración. Por ello se establecía este recurso transitorio que debía implementarse en los primeros seis meses del ejercicio de la ley. Al plantearse el hecho concreto de que el reglamento de dicha ley duró siete años para aplicarse y el PNRE alrededor de diez años, la idea original que se pensaba con el PNRE en su función transitoria quedó desfigurada. Pero en ningún momento este debe pensarse como una especie de sustituto funcional de las exigencias de documentación universales que toda permanencia de inmigrantes en el país exige y demanda. En ese sentido, la documentación y regulación constituyen requisitos permanentes de todo proceso de ingreso y establecimiento de permanencia temporal o residencia en cualquiera de sus variantes.

Por ello debe quedar claro que no hay manera de reducir la masiva permanencia de inmigrantes irregulares únicamente con el mecanismo de las deportaciones. Se requiere el recurso institucional que impone la ley, la regulación y documentación que define la ley. La política de deportación de ilegales es legítima en sí misma, como mandato de ley y por disposición constitucional, pero no puede pensarse como un antagonista de una política de registro y documentación que debe ser permanente al ser requerimiento y atributo central de la propia ley de migración. Una moderna y eficaz política de regulación y control migratorio debe asumir un carácter permanente más allá de toda política contingente y coyuntural de regularización. Por tal razón, a nuestro parecer, el país debe:

a. Organizar su política de deportaciones de ilegales en estrecha conexión con las políticas de documentación y regularización. Esto obliga a resolver el impasse que actualmente existe con relación al PNRE que en principio está en un proceso de auditoría desde hace más de dos años. Esta auditoría debe concluirse y dar paso a una decisión del Consejo Nacional de Migración (CNM) en el sentido de formalizar una posición definitiva respecto al plan regularizador.

b. Asimismo, debe darse pie a un programa de documentación sistemático que permita dotar de papeles a la población inmigrante que en principio podría permanecer en el país bajo premisas de legalidad. Esto último, sin embargo, debe establecerse en estrecha correspondencia con las políticas de contrataciones que habrá de coordinarse con los sectores empresariales, en el caso de quienes contratan mano de obra por tiempo limitado, los cuales deben asumir la responsabilidad de la permanencia legal de los trabajadores inmigrantes que contraten en los tiempos que determine cada contrato. El CNM llegó a formular un plan de ventanilla única que conectaba en un solo esfuerzo institucional la gestión de la Dirección General de Migración (DGM), la Cancillería y el Ministerio de Trabajo (MT) en un solo esquema de gestión administrativa, documentación y control inmigratorio y laboral. Lamentablemente, este esfuerzo, llamado ventanilla única, permanece sin aplicación y bien podría constituir la base inicial para la implementación de un estable y permanente programa de documentación y contratación que inicie una nueva fase moderna de ingreso regulado legal de trabajadores inmigrantes en función de los requerimientos de trabajadores extranjeros por sectores económicos específicos de la economía.

c. Este debate debe conducirnos a tomar en serio el tema —previsto en la Ley 285-04 y su reglamento de aplicación— del control de los flujos de inmigración de trabajadores temporeros y en consecuencia de la política de cuotas de ingreso que ordene la inmigración estacional de trabajadores y que la propia Ley 285-04 contempla. Para establecer dicha política debe alcanzarse un compromiso responsable con el empresariado que requiere de estos trabajadores estacionalmente.

d. El último aspecto que debe considerarse en materia de contrataciones es el dualismo entre las contrataciones de mano de obra inmigrante en condiciones de irregularidad migratoria y su diversidad de inserción laboral en los sectores privados y públicos de la economía.

Modernización económica, derechos humanos e integración social. En muchos círculos políticos, empresariales y sociales se piensa que la llamada «modernización» de la economía choca con la tarea de democratización y desarrollo de un marco institucional respetuoso de los derechos humanos. Por el contrario, la institucionalización debe verse como un componente funcional y necesario del desarrollo para sostener sus premisas básicas de reglas del juego claras, capacidad de diálogo y producción de consensos y generación de capacidades institucionales del aparato estatal. En este marco los derechos humanos constituyen un componente central de esa política, vistos no solo en función de los acuerdos y compromisos internacionales y la seguridad nacional, sino en función de la propia racionalidad estatal en su funcionamiento y sobre todo en el marco democrático en el que aspiramos se produzca el desarrollo.

Toda política migratoria debe atender no solo las tareas propias y prioritarias de la seguridad nacional, sino también las específicas del proceso de desarrollo y los requerimientos institucionales del desarrollo democrático. Por ello, insistimos en no disociar una política de deportación institucionalmente fundada de una política de regulación y documentación.

I. PROPUESTA DE POLÍTICA Y GESTIÓN MIGRATORIA

Si somos consecuentes con las premisas expuestas, se impone una serie de tareas institucionales de las cuales, a manera de propuesta conclusiva, solo deseo destacar algunas líneas de acción:

Institucionalidad y gestión migratoria

El primer componente necesario de una buena política migratoria que debe fortalecerse es el de la modernización de los aparatos institucionales del Estado en los cuales descansa la política de inmigración. En el caso dominicano es imperativa la modernización de la gestión de la DGM en lo referente a la formación profesional de sus recursos humanos y el apoyo de su infraestructura física y tecnológica. Lo mismo debe decirse de muchas instancias que tienen que ver directamente con la gestión migratoria y laboral tanto en el ámbito civil como militar, de control fronterizo y de gestión laboral y de seguridad.
El segundo componente institucional para fortalecer una buena y eficaz gestión migratoria es el relativo a las relaciones interinstitucionales de las dependencias estatales vinculadas a esta cuestión. Aquí el eje central es el CNM, organismo que debe operar con mayor regularidad y fortalecer su gestión. Para lograr este objetivo el CNM no debe ser pensado como una simple entidad consultiva, sino como lo que es por mandato de la Ley General de Migración 285-04, un organismo deliberativo que traza la política migratoria general del Estado. Por ello debe pensarse seriamente en la posibilidad de dotarlo de un personal permanente adscrito al Ministerio de Interior y Policía (MIP), dado que es el ministro de Interior quien lo preside.
El tercer aspecto por considerar es el desarrollo de un eficiente y moderno sistema nacional de estadísticas migratorias. Sin buena y pertinente información no se pueden tomar decisiones de políticas públicas efectivas. Aquí juegan un papel central la Oficina Nacional de Estadística (ONE), el MT, el MIP, la DGM y el Instituto Nacional de Migración (INM RD).

Entre otros componentes, debe desarrollarse:

Un sistema permanente de medición periódica de los requerimientos de mano de obra inmigrante.
Una política de sistema de cuotas en estrecha conexión con el empresariado nacional.
Dotar al INM RD de recursos que permitan ampliar estos programas que viene implementando a pequeña escala.
Conectar los resultados de los estudios del INM RD con el trabajo del CNM que debe ser alimentado permanentemente con informaciones de ese tipo, una vez se produzcan.
Mejorar la gestión de las relaciones entre los organismos técnicos que generan información estadística y que actualmente se relacionan en la llamada Mesa Nacional de Migración.

4. Todos los programas sanitarios, salubristas, educativos, laborales, de seguridad social, que de alguna manera tocan la cuestión migratoria, deben asumirse como parte integral de la implementación de propuestas de integración social de la mano de obra documentada que resida en el país, ya sea de forma temporal o por la vía de las residencias permanentes. Dichos programas deben acompañarse de una efectiva política nacional de protección al trabajo nacional y derechos de los trabajadores, sean nacionales o extranjeros.

Política de deportaciones, documentación y planes regulatorios

1. La política de deportaciones debe ser modernizada, comenzando por el entrenamiento al personal que maneja directamente las tareas de interdicción.

2. Debe estrecharse los lazos de cooperación entre la Procuraduría General de la República y la DGM en relación con la gestión migratoria.

3. Debe concluirse en breve las reglamentaciones que se están elaborando, como normativas procedimentales respetuosas del debido proceso en materia de interdicción, reclusión y deportaciones, en lo cual la Cancillería ha venido trabajando junto a otras dependencias estatales.

4. Es necesario organizar un sistema estadístico que produzca información sistemática unificada en materia de deportaciones y estas informaciones deben transparentarse de cara a la población.

5. Es preciso que la auditoría sobre el PNRE, que ha venido realizando el MIP por varios años, se concluya. A partir de su culminación, se debe tomar una decisión definitiva sobre el porvenir de ese programa.

6. El CNM ha discutido las ideas básicas para un plan de documentación regulatorio en materia de ingreso y permanencia de la población inmigrante que se encuentra vinculada a sectores empresariales que requieren esa mano de obra. Ese sistema se denominó de ventanilla única e involucraría al Ministerio de Trabajo, Ministerio de Interior y Policía, Cancillería y DGM. Sobre esta iniciativa debe tomarse una decisión definitiva. En cualquier caso, el CNM debe proceder en un tiempo prudente a generar una propuesta sistemática de documentación regulatoria que norme las contrataciones de trabajadores inmigrantes por parte del empresariado. Para lograr esta tarea debe asumirse un compromiso y acuerdo coherente entre los empresarios contratantes y el Estado que vincule de modo permanente las diversas entidades empresariales que representan a este sector con el CNM y otras entidades oficiales que manejan la gestión migratoria. Establecer este mecanismo no implica la organización de ningún plan de regularización ad hoc por parte del Poder Ejecutivo. Un mecanismo de ese tipo se sostiene en el marco de las disposiciones que la propia ley de migración establece en materia de documentación y dotación de permisos de estadía que debe organizar la DGM y se inscribe en los mecanismos que el MT tiene como parte de su función arbitral de la dinámica de los mercados de trabajo en el país. Se puede ir más lejos: un esquema del tipo que se propone constituye una respuesta funcional a la exigencia obvia de ordenamiento, documentación y regulación que la propia ley de migración contempla como mecanismo regulador universal en lo que debe ser una política de control regulatorio de extranjeros. Pero el Estado dominicano y la sociedad y economía dominicanas requieren un mecanismo que permita no solo ordenar y controlar el ingreso de la población trabajadora extranjera al país, sino principalmente regular y ordenar su estadía en actividades propiamente laborales y productivas.

Compromiso empresarial y mercado de trabajo

Lograr un compromiso institucional a largo plazo entre el empresariado, el Poder Ejecutivo y el Congreso a partir del cual se produzcan las decisiones que organicen un sistema de contrataciones, de ingresos por cuotas, su distribución regional y seguimiento y monitoreo de los mercados laborales, entre otras tareas. El sistema de ventanilla única que se ha discutido en el CNM bien podría constituir el mecanismo a partir del cual se comience a dar cuerpo institucional a este programa estratégico.
El Estado dominicano debe coordinar con el empresariado programas permanentes de formación de recursos humanos y modernización tecnológica que vayan tecnificando aspectos específicos del proceso productivo con el objetivo de ir sustituyendo mano de obra inmigrante por mano de obra nativa
Migrante por trabajadores nacionales y producción manual por producción tecnificada. Estos programas, sin embargo, serían inefectivos si no se acompañan de programas de mejora sustancial del nivel de vida de los trabajadores en cultivos y actividades urbanas específicas. Estas mejoras pueden iniciarse con modestos experimentos locales en cultivos y actividades concretas y aspectos, como la vivienda, el acceso a agua potable y energía eléctrica, la educación para los hijos de los trabajadores, la asistencia en salud y apoyo sanitario a las localidades de residencia, así como la organización de programas de contratación que integren los mecanismos que permitan el acceso a la seguridad social y programas de seguros médicos por periodos limitados, de acuerdo con la duración de los contratos, entre otros aspectos. La seguridad fronteriza debe ser una tarea prioritaria e ir acompañada de políticas estables que aseguren una frontera donde haya un adecuado control de los flujos de ingresos de personas y se combata con eficacia todo tipo de delitos.

Controles inmigratorios, seguridad fronteriza y desarrollo

Es necesario que a mediano plazo se regulen los intercambios comerciales relativos al pequeño comercio, sobre todo los mercados que semanalmente se abren en diversos puntos fronterizos.
Asumir seriamente la idea de documentar el conjunto de personas que se involucra en estas actividades mercantiles y por tal motivo deben cruzar la frontera. En ese caso, la propia ley de migración prevé la figura del habitante fronterizo que debe implementarse en ese sentido.
El Estado dominicano debe dar los pasos para organizar una efectiva policía nacional de fronteras que sustituya la función militar en el manejo de las tareas de control y regulación de los flujos en la zona fronteriza, como también en los diversos puntos de acceso de población extranjera al país.
La política de control y seguridad fronteriza no debe asumirse desconectada de las tareas del desarrollo regional que beneficien a los habitantes de esas regiones.
Organizar un sistema de cuotas anuales de inmigración que dé pie a las tareas del control de los volúmenes de ingreso, pero en función de las necesidades que enfrente la actividad productiva en materia laboral y el propio desarrollo regional y local. Como resulta obvio, un sistema de cuotas de inmigración por anualidades, u otro sistema temporal, se encamina a ordenar los flujos de oferta de mano de obra, pero también a resolver los requerimientos de la demanda.
Mantener un diálogo permanente entre el empresariado que necesita esta mano de obra y el Estado y, de igual forma, un vínculo cercano y de cierta permanencia en el tiempo, relación que debe expresarse en los lazos entre el empresariado y el CNM.
Controles inmigratorios, seguridad fronteriza y desarrollo

Derechos humanos, sociedad civil e integración social

La política de respeto a los derechos humanos debe tomarse en serio en su expresión institucional en las diversas esferas que involucren la gestión migratoria.

Comenzar a implementar la organización de mecanismos funcionales de atención al debido proceso, a partir de las propias capacidades institucionales con que ya cuentan las instituciones estatales y el propio Ministerio Público.
Afinamiento de mecanismos respetuosos del derecho en materia de interdicciones y deportaciones a los inmigrantes irregulares hasta avanzar en la dimensión de carácter social más inclusiva en los ámbitos educativos, laborales, etc.

En una palabra, la gestión migratoria debe entenderse como lo que es, un proceso complejo, intersectorialmente conectado. Por ello, dicha política debe asumirse no solo en una lógica de respuestas coyunturales a problemas específicos, sino vincularse a un esquema estable de acciones coordinadas entre las instancias estatales comprometidas con esta tarea, los sectores empresariales que contratan mano de obra inmigrante y la sociedad civil, que por diversas vías se relaciona con estos procesos en múltiples aspectos, como la gestión laboral, la defensa de los derechos humanos y las políticas de seguridad social.

[1] Este artículo constituye la contribución del autor a los debates de la Comisión de expertos que en ocasión de la preparación del borrador del documento base del Pacto para la formulación y ejecución de políticas de Estado frente a la situación de Haití (26 octubre 2023) firmado 28 organizaciones políticas y 23 intelectuales dominicanos.

[1] Wilfredo Lozano: sociólogo dominicano, actual director del Instituto Nacional de Migración de la República Dominicana.