Ley 47-25: La DGCP sanciona más de lo que orienta

Por Yulibelys Wandelpool

La nueva Ley 47-25 de Compras y Contrataciones Públicas ha robustecido de manera significativa el poder sancionador de la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP). 

No porque bajo la Ley 340-06 no existieran sanciones (que las había, tanto para funcionarios como para proveedores), sino porque ahora el legislador reconfigura por completo el modelo: establece en la propia ley un régimen sancionador administrativo centralizado, graduado y procedimentalizado, con inhabilitaciones que pueden alcanzar hasta diez (10) años, un procedimiento administrativo sancionador formal y, además, un bloque penal específico para conductas como la falsedad, la colusión, los conflictos de interés, las dádivas y los acuerdos prohibidos. 

Estamos, sin duda, ante un andamiaje punitivo más denso, más sistemático y con mayor impacto estructural que el previsto en el esquema anterior.

En abstracto, el objetivo es legítimo. Un sistema de compras públicas sin consecuencias reales frente al fraude, la mala fe o la corrupción es un sistema débil. Incluso la propia ley cuida la continuidad del servicio público al disponer que las inhabilitaciones no interrumpen contratos en ejecución ni pagos pendientes y que el proveedor sigue obligado a cumplir lo ya adjudicado. 

El problema, por tanto, no es la existencia del poder sancionador. El problema es el lugar que ese poder está ocupando —o puede ocupar— frente a la orientación, la prevención y la capacitación.

Mi crítica es constructiva y orientada a fortalecer el sistema. No se trata de cuestionar la necesidad de sancionar, sino de advertir que un poder punitivo exorbitante, si no se equilibra con prevención, orientación y educación, puede terminar afectando el buen desempeño de las unidades de compras. En la práctica, cada vez que se suspende o se anula un proceso de contratación, se produce una parálisis en la ejecución de soluciones públicas: obras que no inician, servicios que no llegan, bienes que no se entregan. Ese costo no siempre se mide en expedientes, pero sí en la vida cotidiana de las personas, que son —o deberían ser— el centro de la administración pública.

La Ley 47-25 describe con detalle las conductas sancionables y sus escalas: desde inhabilitaciones de uno a tres años por incumplimientos contractuales, suministro defectuoso o ejecución tardía, hasta sanciones de cinco a diez años por colusión, falsedad documental, obtención indebida de información o celebración de contratos en complicidad con funcionarios, sin perjuicio de la responsabilidad solidaria en consorcios y de plazos de prescripción amplios. Este diseño busca disuadir las conductas más graves, pero también incrementa el riesgo de que problemas de gestión o de interpretación normativa se traten como faltas sancionables, en lugar de como fallas del sistema que pueden y deben corregirse con orientación técnica y mejora institucional.

Aquí es donde la comparación con la Ley 340-06 resulta clave. Aquel modelo contemplaba sanciones, sí, pero en un esquema más disperso, con una fuerte remisión a regímenes disciplinarios, consecuencias contractuales y desarrollo reglamentario, y con aplicación fragmentada entre las entidades contratantes y el órgano rector. La Ley 47-25, en cambio, concentra, tipifica y ordena el poder sancionador en cabeza de la DGCP y lo convierte en un verdadero sistema administrativo sancionador especializado. Ese salto cualitativo exige, por coherencia, un salto equivalente en orientación, estandarización y acompañamiento preventivo.

La contratación pública no la ejecuta la DGCP. La ejecutan, en la realidad cotidiana, los comités de compras y las unidades administrativas de cada institución, en un esquema de descentralización operativa consagrado por la Ley 247-12 de Administración Pública. El órgano rector norma, supervisa y sanciona; las instituciones planifican, tramitan, evalúan y adjudican. Ese diseño exige un equilibrio fino: cuanto más severo y complejo es el régimen sancionador, mayor debería ser el nivel de apoyo técnico, criterios interpretativos claros y guías operativas para quienes toman las decisiones en la primera línea de la gestión pública.

Sin embargo, el mensaje que hoy perciben muchas unidades de compras es preocupante: es más probable enfrentar una investigación o una sanción que recibir una guía clara y oportuna. En un entorno normativo técnico, con procedimientos y criterios en constante ajuste, ese enfoque genera efectos indeseables: parálisis decisoria, sobrerregulación defensiva y miedo a decidir. El funcionario deja de preguntarse qué decisión sirve mejor al interés público y comienza a preguntarse cuál decisión reduce su exposición personal.

El propio procedimiento administrativo sancionador previsto en la Ley 47-25 confirma que estamos ante un sistema formal, complejo y de alto impacto para proveedores y, en la práctica, también para los equipos institucionales que participaron en los procesos cuestionados. Si ese aparato se convierte en la herramienta principal de conducción del sistema, en lugar de ser la última ratio, se produce una distorsión peligrosa: la sanción sustituye a la gestión, y la prevención queda relegada.

Nada de esto implica relativizar la lucha contra la corrupción. Al contrario: las conductas más graves —colusión, falsedad, dádivas, acuerdos prohibidos, interés indebido— merecen una respuesta firme, ejemplar y sin ambigüedades, tanto en el plano administrativo como en el penal, como lo dispone la propia Ley 47-25. Pero es un error estratégico construir la gobernanza de las compras públicas desde la sanción y no desde la prevención. Un sistema moderno se sostiene en reglas claras, criterios interpretativos públicos, guías operativas, capacitación continua y canales de consulta efectivos, de modo que el error de buena fe sea cada vez menos frecuente y la sanción quede reservada para quien actúa con dolo o ventaja indebida.

La DGCP tiene hoy más poder que nunca. La pregunta institucional de fondo es cómo lo ejerce. Puede consolidarse como un órgano percibido principalmente como sancionador, o puede asumir el rol —mucho más estratégico— de gran orientador del sistema, arquitecto de estándares y garante de coherencia en un Estado con ejecución descentralizada.

La contratación pública no es un fin en sí misma: es un instrumento para satisfacer necesidades reales. Por eso, bajo la Ley 47-25, la sanción debe ser la última ratio y no la primera reacción. Un sistema que prioriza la prevención y la educación fortalece a sus operadores, reduce el error de buena fe y preserva la continuidad de las políticas públicas. Un sistema que se gobierna principalmente desde la suspensión y la anulación corre el riesgo de inmovilizar al Estado y de olvidar que, detrás de cada procedimiento, hay personas esperando soluciones.

En definitiva, la buena administración no se construye a golpe de inhabilitaciones. Se construye con capacidad instalada, orientación oportuna y seguridad jurídica. Un sistema fuerte no es el que más castiga, sino el que logra que la mayoría de sus procesos se hagan bien desde el inicio. Y para eso, bajo la Ley 47-25, la DGCP necesita orientar más de lo que sanciona. 

La autora es abogada, especialista en Derecho Administrativo y Compras Públicas