Cuando la reforma normativa produce más inseguridad jurídica que el sistema que sustituye

La entrada en vigencia de un nuevo régimen de contrataciones públicas no constituye, por sí sola, una garantía de modernización institucional ni de fortalecimiento del Estado de derecho. Por el contrario, cuando una reforma estructural de esta magnitud se activa sin que existan previamente los instrumentos técnicos, operativos y procedimentales que permitan su correcta aplicación, el resultado inmediato no es eficiencia ni transparencia, sino un incremento significativo de la inseguridad jurídica, tanto para la Administración como para los operadores del sistema.

La Ley Núm. 47-25 de Contrataciones Públicas introduce transformaciones profundas al sistema estatal de adquisición de bienes, servicios y obras, así como a los mecanismos a través de los cuales el Estado ejecuta sus políticas públicas. No se trata de ajustes marginales, sino de una reconfiguración completa del vehículo jurídico-administrativo que articula el gasto público. Sin embargo, esta transformación ha sido puesta en marcha sin que se haya completado —ni siquiera mínimamente— la fase de preparación institucional que toda reforma de esta naturaleza exige.

A la fecha de su entrada en vigencia, el sistema carece de manuales generales de procedimientos actualizados, de documentos estándar de pliegos de condiciones, de modelos homologados de informes periciales y de guías técnicas que orienten la aplicación uniforme de los nuevos tipos de procedimientos introducidos por la ley. Tampoco se ha desplegado un programa de capacitación formal, integral y previo para las Unidades Operativas de Compras ni para los miembros de los Comités de Compras y Contrataciones, quienes son, en la práctica, los responsables directos de ejecutar la norma.

Esta ausencia de instrumentos no es un detalle menor. La Ley Núm. 47-25 incorpora más de cinco modalidades nuevas de contratación y redefine sustancialmente otras ya existentes, lo que exige no solo conocimiento normativo, sino dominio operativo. En estas condiciones, resulta inevitable plantear una pregunta incómoda pero jurídicamente legítima: ¿se está iniciando la implementación del nuevo sistema estatal de contratación —el mismo que canaliza la ejecución del presupuesto y de las políticas públicas— bajo un esquema de prueba y error, sin estándares definidos, sin manuales de operación y sin acompañamiento técnico real?

El problema no radica en la falta de voluntad institucional, sino en la inexistencia de un régimen de transición coherente. Mientras la ley se encuentra formalmente vigente, en la práctica continúan publicándose procedimientos sustentados en pliegos adaptados al marco de la Ley 340-06, quedando dichos procesos expuestos a eventuales objeciones por parte del órgano rector, ahora investido de mayores potestades de control. Se exige cumplimiento inmediato de un nuevo régimen, pero sin proporcionar las herramientas mínimas para cumplirlo correctamente.

Este escenario impacta de manera directa a miles de servidores públicos. En la República Dominicana existen aproximadamente 625 Unidades Operativas de Compras. Si se asume un promedio conservador de seis personas por unidad y cinco miembros por Comité de Compras, estamos ante unas 6,875 personas directamente responsables de aplicar el nuevo régimen de contrataciones públicas. Estas personas, mientras intentan interpretar y ejecutar una normativa completamente nueva, continúan asumiendo responsabilidad administrativa, civil y penal por cada decisión que adoptan, en un contexto de alta incertidumbre normativa y operativa.

A esta situación se suma un elemento institucional particularmente delicado: la Resolución Núm. PNP-01-2026, emitida por la Dirección General de Contrataciones Públicas el 30 de enero de 2026, mediante la cual se establecen disposiciones generales sobre el inicio de la implementación de la Ley Núm. 47-25 y su Reglamento de aplicación, aprobado mediante Decreto Núm. 52-26.

En dicha resolución se reconoce expresamente, en uno de sus considerandos, que “la implementación de la Ley Núm. 47-25 requiere un proceso de adecuación gradual, a fin de garantizar su correcta aplicación en cumplimiento de los principios de transparencia y eficiencia”.

No obstante, esta afirmación convive con una realidad normativa contradictoria: la ley se promulgó el 28 de julio de 2025 y entró en vigencia 180 días después. El legislador estableció este período de vacatio legis permitiendo esa adecuación gradual. Surge entonces una cuestión jurídica de primer orden: ¿puede el órgano rector, mediante resolución administrativa, modular o fragmentar la vigencia de una ley cuando el legislador no lo dispuso expresamente?

La propia Ley Núm. 47-25 define con claridad el alcance de las competencias de la Dirección General de Contrataciones Públicas. El artículo 11 establece, entre otras atribuciones, las siguientes: “4) Diseñar, ejecutar y evaluar, de conformidad con la ley, las políticas, planes, metodología y estrategias en materia de contratación pública; 5) Velar por el fiel y cabal cumplimiento de las disposiciones previstas en la presente ley; 6) Emitir dictámenes y opiniones interpretativas sobre la aplicación de la presente ley y sus reglamentos (…)”.

Estas atribuciones confieren potestad técnica, reglamentaria e interpretativa, pero no potestad legislativa. El órgano rector no puede decidir qué disposiciones legales entran en vigencia y cuáles no, ni condicionar la aplicabilidad de la ley a la disponibilidad de un sistema electrónico que aún no está preparado para operarla. Sin embargo, eso es precisamente lo que ocurre en la práctica.

Modalidades como la Licitación Pública Abreviada y la Contratación Simplificada no pueden utilizarse todavía porque no están habilitadas en el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas. En consecuencia, se continúa recurriendo a procedimientos que la ley ya no contempla, generando una situación jurídicamente insostenible: una ley vigente pero materialmente inaplicable. Esto conduce a una pregunta aún más inquietante: ¿qué otras disposiciones de la Ley Núm. 47-25 tampoco están realmente en vigor y bajo qué criterio se está determinando su aplicación o postergación?

Este escenario resulta aún más preocupante si se observa el contexto macroeconómico actual. La economía dominicana creció apenas un 2.1 % en 2025, según cifras oficiales del Banco Central, en un entorno donde el propio Estado constituye el principal agente económico y el mayor adquiriente de bienes, servicios y obras. En ese marco, cualquier distorsión que ralentice los procesos de adjudicación y contratación pública tiene un impacto directo sobre la ejecución del gasto, la inversión, la actividad productiva y el dinamismo económico general. La entrada en vigencia de un nuevo régimen de contrataciones sin preparación operativa suficiente no solo incrementa la inseguridad jurídica, sino que amenaza con profundizar la desaceleración económica al limitar la capacidad del Estado para ejecutar oportunamente su presupuesto.

La propia Resolución PNP-01-2026 dispone, en su artículo 14, que “hasta tanto culmine la actualización de los manuales generales de procedimientos de contratación pública y los documentos estándar emitidos por esta Dirección General de Contrataciones Públicas, las instituciones podrán adaptar a la normativa vigente (…) los pliegos de condiciones, formularios y contratos que sean necesarios”. Esta habilitación, lejos de ofrecer certeza, traslada el riesgo jurídico a los operadores, quienes deben decidir, caso por caso, cómo adaptar documentación antigua a un marco normativo nuevo, sin parámetros claros y con un régimen plenamente vigente que incluye sanciones penales.

El resultado de esta implementación apresurada no es únicamente normativo. Tiene consecuencias económicas e institucionales de gran alcance. Cuando el gasto público no se ejecuta oportunamente por distorsiones operativas y procedimentales, la economía se ralentiza, la inversión se contrae y el crecimiento se resiente. A ello se suma un efecto institucional particularmente nocivo: funcionarios paralizados por el temor, que prefieren no decidir ni ejecutar ante el riesgo de incurrir en responsabilidades en un sistema poco claro y carente de acompañamiento técnico efectivo.

En definitiva, la Dirección General de Contrataciones Públicas no estaba preparada para iniciar la implementación de la nueva ley, y ese déficit de preparación no solo compromete su aplicación efectiva, sino que introduce niveles de inseguridad jurídica superiores a los del régimen que la reforma pretendía superar. Una ley bien diseñada, pero mal implementada, no fortalece el sistema: lo debilita. Las reformas no solo se promulgan; se construyen con transición, con técnica y con responsabilidad institucional.