Por Wilfredo Lozano
PRIMERA PARTE

Una política migratoria coherente y funcional debe, en términos muy generales, sostenerse en tres pilares: A) disposiciones eficaces del control de ingreso de personas al territorio nacional, lo cual implica una labor de control fronterizo. B) Disposiciones de extranjería y control de permanencia, desde la situación de tránsito y la residencia temporal hasta la residencia permanente. C) Asimismo, la política migratoria en su control de salida contempla, ciertamente, la deportación, pero también asume regulaciones para las salidas documentadas y ordenadas al extranjero, incluidas las de los ciudadanos nacionales del país.

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I. ELEMENTOS DE GESTIÓN MIGRATORIA

Deportaciones y regularización
Toda política migratoria requiere y se articula en torno a dos componentes centrales de control: las medidas de control de ingreso y permanencia y las de control de egreso o salida. Las deportaciones constituyen por lo general un caso especial o excepcional de medidas de egreso.

En el caso dominicano, en la coyuntura actual, la importancia y dimensión que han llegado a cobrar las deportaciones masivas son producto de situaciones históricas acumuladas y de la propia coyuntura de crisis del país vecino, pero también de la debilidad de nuestros controles fronterizos, que constituyen quizás, desde la perspectiva de nuestras capacidades para el control del territorio, el principal componente que explica la masiva presencia en el país de extranjeros indocumentados en situación de ilegalidad migratoria.

Por lo señalado, es claro que la buena política migratoria no hace descansar su capacidad de control de los flujos migratorios simplemente en la deportación, el control fronterizo y las exigencias de documentación legal. Las tres medidas manejadas unilateralmente generan incapacidades regulatorias.

Ciertamente, las políticas de deportación constituyen un ejercicio de control soberano del territorio por parte del Estado, determinan también sus capacidades para el ejercicio eficaz de su seguridad interna y son un recurso imprescindible para la determinación de las políticas de permanencia y/o residencia. No es un asunto de simple soberanía, sino que define un instrumento de seguridad interna y de control de flujos que afecta directamente los mercados laborales y las políticas sociales del Estado. Aun así, las deportaciones por sí solas no son suficientes.

El caso dominicano constituye una situación compleja tanto desde el punto de vista histórico como estructural en sus componentes económicos, sociales y políticos. Desde el fin de los acuerdos de braceros en 1986, el control regulatorio de los flujos de braceros haitianos simplemente quedó anulado. En su defecto, aunque el aparato militar dominicano continuó ejerciendo ciertos controles sobre los flujos estacionales de braceros, poco a poco estos afinaron una dinámica propia no controlada ni mucho menos regulada. Tras la crisis y desplome del sector azucarero, los flujos inmigratorios se movieron sin control regulatorio hacia otras áreas de la agricultura dominicana que venían teniendo problemas de escasez de mano de obra luego de la crisis del minifundismo precarista dominicano, que en los inicios de los años cincuenta era una aplastante realidad en el mundo agrario. Esta situación comenzó a tener efectos en el campo político a partir del proceso de democratización que vivió el país tras la apertura democrática postrujillista. A ello se añadió la propia crisis permanente del Estado haitiano que el fin de la dictadura duvalierista desató.

En esas condiciones, sin control regulatorio, aunque fuese de simple factura militar, con una frontera débil en su capacidad de control de flujos de personas, dinero y mercancías, la masiva inmigración haitiana pasó a constituirse en un problema central del Estado dominicano, al tiempo que esta fuerza de trabajo comenzó a ser un complemento central de los mercados de trabajo agrícolas (azúcar, café, banano, arroz, plátano, habichuela, entre los principales) y urbanos (construcción, pequeño comercio, servicios personales, turismo, entre otros) de bajo desarrollo tecnológico, con generalizada desregulación laboral y amplia informalidad económica.

A esto se añaden tres aspectos complementarios. En primer lugar, la política de entrada estacional de braceros se organizó en una lógica excluyente de los trabajadores migratorios de un marco jurídico respetuoso de los derechos humanos. La documentación formal de ingreso no existía y en su defecto funcionaba una documentación numerada bajo el control de las corporaciones azucareras sin referencia alguna a la documentación regular que las autoridades migratorias dominicanas debían expedir y controlar. A ello se añadía la lógica de aislamiento del batey. El fin del control azucarero del bracerismo significó la extensión de esa dinámica a todo el territorio nacional. En segundo lugar, la democratización del país hizo pública la situación de los trabajadores inmigrantes indocumentados no solo para la sociedad dominicana, sino para todo el sistema internacional. Finalmente, la consolidación de una política de partidos, que sucedió a la democratización iniciada en los setenta, condujo a la introducción del tema de la inmigración en la agenda política nacional, en principio como un recurso que desde el Estado se manejó en contra de determinadas candidaturas.

Control de fronteras y flujos migratorios

La cuestión inmigratoria, en su dimensión operativa y en su expresión relativa a las políticas de regulación descritas arriba, nos remite a un primer aspecto funcional: una buena política de control eficaz de los flujos migratorios terrestres —que es el caso de la inmigración haitiana— demanda una política efectiva y permanente de control fronterizo.

Los flujos estacionales de braceros haitianos dirigidos hacia las empresas azucareras no solo eran irregulares, en el sentido de la indocumentación, y su manejo privado y militar, sino que también prácticamente quedaban en manos del aparato burocrático-militar estatal y al margen de los mecanismos más elementales de derechos humanos. El fin de las dictaduras en los dos Estados que controlan la isla no liquidó la anterior situación, más bien la invisibilizó e introdujo actores informales privados que pasaron a operar como agentes intermediarios en el manejo irregular e ilegal de los flujos, lo que amplió el circuito de control ilegal (el tráfico) de la movilidad insular de personas.

Esta situación a lo largo de los años se hizo más abigarrada y hoy tiene dimensiones extremadamente complejas. Continúan actuando actores burocrático-militares estatales, aunque ahora no como política de Estado, sino simplemente como actores beneficiarios, pero también se han incrementado los agentes privados informales. A ello se suma el incremento de la dimensión demográfica de los flujos ilegales y su diversificación regional en función de los destinos de dichos flujos, que ahora cubre no solo cultivos agrícolas, sino también actividades regionales de tipo urbano. Esto ha hecho que la dinámica de estos flujos ilegales no se limite a las demandas temporales de mano de obra extranjera en función de la estacionalidad de cultivos específicos, lo que sobre todo intensificaba los flujos en determinadas épocas del año. Actualmente, la expansión de la demanda urbana de mano de obra inmigrante ha redimensionado la demanda definiendo necesidades más o menos permanentes. A esto se añade, en la actual coyuntura, los efectos de la crisis institucional del Estado haitiano y las presiones demográficas de la masiva sobrepoblación relativa de la economía haitiana.

Los cierres totales de fronteras por lo general acarrean dificultades que exigen una evaluación cuidadosa de este tipo de acciones. En nuestro caso, la realidad fronteriza constituye un complejo de interacciones cotidianas de carácter social, económico y ambiental que hace casi imposible la ejecución de este tipo de medidas y sobre todo su mantenimiento prolongado en el tiempo. En parte porque ello condena la vida económica de los poblados fronterizos a una suerte de muerte lenta y porque obvia que hoy día el comercio legal —formal e informal— en la frontera constituye un componente central de nuestra economía nacional. A todo ello se agrega que en las zonas fronterizas existen grandes empresas formales que emplean tanto mano de obra nacional como haitiana con gran éxito y con respeto a la reglamentación regulatoria, que más que un modelo de rechazo podría constituir una vía de respuesta funcional a los problemas de desarrollo regional en la frontera. Si la idea de «frontera sellada» se refiere exclusivamente al control de los flujos de trabajadores ilegales que periódicamente cruzan hacia República Dominicana, en ese caso la propuesta se enfrenta a dos asuntos claves: se requiere una política eficaz de vigilancia y control fronterizo que profundice la lucha contra el tráfico ilegal en estrecha relación con una política de seguridad fronteriza que cubra un ámbito más vasto: la lucha contra el tráfico ilegal de armas, el narcotráfico y todo tipo de contrabando. Esto nos conduce a un aspecto central: la eficacia de una política de ese nivel requiere en muchos aspectos una política coordinada con el Estado haitiano que en la presente coyuntura de crisis se encuentra en práctica disolución.

El otro aspecto del control sellado de la frontera es el de la necesidad objetiva de mano de obra inmigrante en la agricultura dominicana en sus cultivos más dinámicos y en el sector de construcciones urbanas. Es prácticamente imposible, por lo menos en la dimensión laboral, un cierre abrupto del acceso a estos flujos de trabajadores temporeros sin poner en riesgo la economía agraria dominicana en su conjunto y áreas de la economía urbana.

Esto plantea el problema de la dominicanización del trabajo. A nuestro criterio una estrategia de este alcance solo puede plantearse en una lógica a mediano y largo plazo, pero no tendría éxitos si se limitara a políticas regulatorias y de control laboral, pues en última instancia dependerá del potencial de cambio tecnológico y en términos generales de modernización de la economía dominicana. Este último aspecto es central a largo plazo, pero no puede asumirse al margen de una estrategia de competitividad sistémica de la economía dominicana en su conjunto de cara a la economía mundial.

Tampoco la idea de la modernización de la economía puede asumirse al margen de una política de bienestar de la población dominicana en su conjunto, aspecto que, de mantenerse el abismal diferencial en los niveles de vida de la población dominicana y haitiana, a favor de la primera, conspiraría contra la idea de dominicanización del trabajo, pues haría cada vez más amplia las diferencias entre el nivel de vida promedio del trabajador dominicano y el inmigrante haitiano. En ese marco, modernizar la economía dominicana surge como un componente necesario de una política eficaz de bienestar del lado dominicano, pero para que ello ayude a la dominicanización del trabajo en la agricultura y el conjunto de la economía urbana surge como un requisito la mejora del nivel de vida en Haití, y esto es una variable que República Dominicana no controla.

Lo último a este respecto es el tema de los efectos de la emigración dominicana en el conjunto de la economía nacional. Si bien en el mediano plazo las remesas de dólares de los emigrados dominicanos se mantendrán como un componente determinante del potencial de recursos nacionales para el desarrollo, a largo plazo debe contemplarse que en algún momento del ciclo reproductivo y familiar de los dominicanos emigrados, este potencial comience a descender, en la medida en que las segundas y terceras generaciones se integren más fuertemente a las economías receptoras, en Estados Unidos y España principalmente, países de mayor concentración de nuestros emigrados. Esto ha sido el patrón del grueso de las emigraciones hacia el mundo desarrollado. De ahí la importancia de que las diásporas sean fortalecidas en su potencial de conexión cultural y económica con el país.

FUERZA DE TRABAJO INMIGRANTE Y DESARROLLO

La anterior problemática plantea la cuestión de las necesidades de fuerza de trabajo inmigrante para el desarrollo nacional. Este es un tema controversial a nivel mundial. En sus fases iniciales de expansión en los países que hoy dominan la economía mundial claramente la inmigración constituyó un factor determinante de su expansión. Es el caso de los Estados Unidos y Japón, pero también de Argentina y Brasil. Sin embargo, en Inglaterra el first comers de la economía mundial moderna, la emigración más que la inmigración, fue el factor que apoyó el impulso inicial para el desarrollo. Lo mismo puede decirse de Alemania y Polonia. En países de fuerte tradición campesina, como Francia, es relativamente tardío el efecto complejo de complementariedad y rechazo de la inmigración.

República Dominicana ha sido históricamente un país de inmigración y emigración. Hoy día es sobre todo un país de emigración, pero cada vez más la inmigración ha devenido un fenómeno complejo de complementariedad de sus mercados laborales en sus sectores informales desregulados y de base y un factor de rechazo en sus sectores políticos. La realidad es que dicha inmigración se ha convertido en un componente problemático y preocupante para las élites dirigentes, mientras que en importantes sectores empresariales se ha dado cada vez más un mayor nivel de dependencia. Las posibilidades de proceder a un control regulatorio de este flujo masivo de trabajadores —por lo general jornaleros indocumentados— demanda cada vez más un marco de política coherente.

No se puede ni se debe asumir esta problemática en función de sus ribetes puramente políticos. Se requiere un enfoque integral que asuma la dimensión política e institucional, al tiempo que reconozca sus dimensiones sociales, económicas e internacionales. De ahí la necesidad de una política de control de la legalidad y registro de la inmigración.

[1] Este artículo constituye la contribución del autor a los debates de la Comisión de expertos que en ocasión de la preparación del borrador del documento base del Pacto para la formulación y ejecución de políticas de estado frente a la situación de Haití (26 octubre 2023) firmado 28 organizaciones políticas y 23 intelectuales dominicanos.

[2] Wilfredo Lozano: sociólogo dominicano, actual director del Instituto Nacional de Migración de la República Dominicana.