Fideicomiso público y contratación pública: una lectura desde la Ley 47-25

El fideicomiso público se ha consolidado como una herramienta relevante en la gestión estatal dominicana. Su estructura, heredada del derecho privado, ha permitido organizar patrimonios y ejecutar políticas públicas con mayor flexibilidad. Sin embargo, su incorporación al ámbito público plantea una cuestión jurídica esencial: ¿bajo qué régimen deben operar sus procesos de contratación pública?

La respuesta no puede construirse desde una lectura aislada de las normas. Exige, por el contrario, una interpretación sistemática y evolutiva del ordenamiento jurídico.

El punto de partida se encuentra en la Ley 189-11, que regula el fideicomiso como figura jurídica, definiéndolo como un patrimonio autónomo administrado por un fiduciario para el cumplimiento de una finalidad específica. Se trata, en esencia, de un mecanismo de organización patrimonial propio del derecho privado.

Posteriormente, la Ley 28-23 sobre Fideicomiso Público introduce un cambio sustancial al reconocer expresamente el fideicomiso público como instrumento de gestión estatal, orientado al desarrollo de políticas públicas. Con ello, el legislador elimina cualquier ambigüedad sobre su finalidad: cuando se trata de recursos o fines públicos, el fideicomiso se inserta en la esfera de la función administrativa.

No obstante, este reconocimiento debe ser analizado considerando un elemento clave desde la perspectiva temporal. Al momento de la entrada en vigor de la Ley 28-23, aún no se encontraba vigente la Ley 47-25 de Compras y Contrataciones Públicas, que posteriormente reformaría de manera integral el sistema de contratación pública.

Este dato es determinante para su correcta interpretación. La Ley 28-23 fue concebida en un contexto normativo distinto, en el que el régimen de contratación pública no contaba con el nivel de desarrollo que introduce la Ley 47-25. Por ello, su interpretación actual no puede permanecer anclada a ese momento, sino que debe realizarse conforme al sistema jurídico vigente.

Con la entrada en vigor de la Ley 47-25, el enfoque cambia. El legislador adopta un criterio sustancial: todo ente que administre fondos públicos está sujeto al régimen de contratación pública. Este principio no distingue entre formas jurídicas, sino que atiende a la naturaleza de los recursos gestionados.

Bajo esta lógica, los fideicomisos públicos quedan integrados, sin ambigüedades, al sistema de contratación pública. No operan bajo un régimen paralelo ni gozan de exenciones automáticas. Por el contrario, deben someterse a los procedimientos ordinarios y solo pueden acogerse a excepciones cuando estas se encuentren estrictamente previstas en la ley.

Este enfoque se corresponde, además, con los principios establecidos en la Ley 107-13, que consagran la legalidad, la transparencia y la buena administración como ejes de toda actuación administrativa, independientemente del vehículo jurídico utilizado.

Un ejemplo ilustrativo de esta evolución se encuentra en el reglamento de compras del fideicomiso RD Vial, aprobado por la Dirección General de Contrataciones Públicas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 47-25. Este instrumento reflejaba un modelo de regulación interna sometida a supervisión, propio de un contexto en el que aún no se había consolidado el actual marco normativo de la contratación pública.

La relevancia de este precedente no radica únicamente en su contenido, sino en su ubicación temporal. Permite evidenciar el tránsito desde un esquema de control basado en reglamentos particulares hacia un sistema más integrado y estructurado, en el que la contratación pública impone criterios uniformes y estándares reforzados aplicables a todos los sujetos que administran recursos del Estado, incluidos los fideicomisos públicos.

El debate doctrinal tampoco ha sido ajeno a esta discusión. Algunos análisis han señalado tensiones en el diseño de la Ley 28-23, particularmente en lo relativo a la limitación de los sujetos que pueden intervenir en la estructura fiduciaria, lo que podría incidir en principios como la libre competencia. Sin embargo, incluso desde esa perspectiva crítica, existe consenso en un punto esencial: las actuaciones del fideicomiso público, en especial en materia de contratación pública, deben someterse al régimen general aplicable.

El verdadero desafío, por tanto, no es normativo, sino interpretativo y práctico. El riesgo surge cuando la figura es utilizada para evitar licitaciones, fragmentar procesos o simular esquemas privados con el propósito de eludir controles. En estos supuestos, no solo se compromete la legalidad del procedimiento, sino que se configura una desviación de poder, susceptible de control jurisdiccional y de generar responsabilidad patrimonial del Estado.

Este fenómeno ha sido identificado en el derecho comparado como una forma de “huida del derecho administrativo”. La respuesta ha sido uniforme: cuando existe función pública, existe control público.

En este contexto, la autonomía patrimonial del fideicomiso no puede confundirse con autonomía frente al ordenamiento jurídico. La primera es una característica técnica; la segunda, una interpretación jurídicamente insostenible.

En consecuencia, el fideicomiso público debe entenderse, en el estado actual del ordenamiento, como un sujeto plenamente sometido al régimen de contratación pública.

La discusión ya no es normativa, sino interpretativa: el marco jurídico vigente es suficiente. Lo determinante es su aplicación estricta para evitar desviaciones y garantizar el control efectivo en el uso de los recursos públicos.